III SA/Kr 695/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 kpa oraz art. 4, art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1, art. 22, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. S. - odmówił wnioskodawcy świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł z przeznaczeniem na zakup mieszkania, w związku z uszkodzeniem w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, jakie miały miejsce na terenie Gminy w maju i czerwcu 2010r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości A nr 15. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że decyzją z dnia [...] 2010r. organ l instancji odmówił K. S. przyznania ww. zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pomoc, o którą ubiegał się wnioskodawca, zgodnie z pkt 20 procedury Wojewody, przysługuje z tytułu zniszczenia budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, w którym osoba lub rodzina prowadziła gospodarstwo domowe. Jeżeli w zniszczonym budynku lub lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone w dniu zdarzenia, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Poszkodowanemu, posiadającemu więcej niż jeden zniszczony dom przysługuje, pomoc tylko z tytułu zniszczenia jednego lokalu, w którym prowadził gospodarstwo domowe w dniu zdarzenia. Natomiast w toku postępowania stwierdzono, że K. S. zamieszkuje w domu nr 161 w miejscowości A gmina S, gdzie prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz matką M. S., zaś w miejscowości A nr 15 posiada budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje babcia, nad którą sprawuje opiekę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S., podnosząc, iż wystąpił o zasiłek jako właściciel budynku, w którym zamieszkuje osoba będąca pod jego stałą opieką - babcia, która jest w tym budynku zameldowana. Jak podał skarżący, gospodarstwo domowe jest również przez niego prowadzone, ponieważ dochody babci nie pozwalają jej na samodzielne utrzymanie. Budynek w chwili obecnej stanowi zagrożenie życia i zdrowia babci, jednakże nie ma on warunków ani środków pieniężnych na zapewnienie jej innego miejsca zamieszkania. Następnie decyzją z dnia [...] 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, iż we wniosku z dnia 3 listopada 2011r. K. S. nie wskazał, którego budynku dotyczy żądanie udzielenia pomocy oraz, że w aktach sprawy brak było dowodów w postaci oświadczenia strony lub wywiadu środowiskowego potwierdzających okoliczność prowadzenia gospodarstwa domowego przez K. S. wraz z żoną i matką w miejscowości A pod nr 161. Biorąc pod uwagę braki wskazane przez SKO, Burmistrz wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku z dnia 3 listopada 2010r. poprzez wskazanie, którego budynku mieszkalnego dotyczy przedmiotowy wniosek. W dniu 21 lutego 2011r. K. S. oświadczył, że wniosek dotyczy domu położonego w miejscowości A 15. Ponadto Burmistrz ustalił, że K. S. zamieszkuje w miejscowości A nr domu 161, gdzie prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz matką M. S., natomiast w miejscowości A nr 15 posiada budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje babcia wnioskodawcy, nad którą sprawuje on opiekę. Budynek mieszkalny położony w miejscowości A 161, w którym koncentruje życie K. S. również został uszkodzony w wyniku powodzi w miesiącach maj i czerwiec 2010r. W związku z tym współwłaściciel M. S. otrzymała pomoc z przeznaczeniem na remont budynku w wysokości 20.000 tysięcy złotych. Z dokumentacji wynika też, że K. S. zamieszkuje w budynku położonym w miejscowości A 161 wraz z mamą i żoną. Jest to budynek o konstrukcji murowanej, w którym warunki mieszkaniowe są ogólnie dobre. Zatem bezspornym jest fakt zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez K. S. w miejscowości A nr domu 161. Dlatego straty wyrządzone przez powódź w budynku mieszkalnym w miejscowości A nr 15 Burmistrz uznał za straty wyrządzone nie w gospodarstwie domowym wnioskodawcy i dlatego odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy wniósł K. S., zarzucając jej naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz procedury Wojewody w sprawie przyznawania dotacji na odbudowę budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych zniszczonych w wyniku powodzi, osunięcia się ziemi lub silnych wiatrów, mających miejsce począwszy od maja 2010r. Zdaniem odwołującego się organ I instancji pominął wskazówki zawarte w decyzji SKO z [...] 2010r., ponieważ nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego na okoliczność miejsca prowadzenia gospodarstwa domowego przez wnioskodawcę. Nie rozpoznano także kwestii, czy budynek w miejscowości A 161 zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny wnioskodawcy. Odwołujący się zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej kwestii było lakoniczne i odwoływało się do ustaleń wynikających z niewiadomych dowodów. Natomiast ze stanu faktycznego opisanego częściowo w decyzji wynikało, że pod adresem A 161 zamieszkuje więcej osób. Ponadto odwołujący się zakwestionował interpretację zapisów Procedury ustalonej przez Wojewodę przyjętą przez Burmistrza. Wskazał, że pkt 19 procedury mówi o "właścicielu", a nie "współwłaścicielu". Zdaniem odwołującego się nie było prawidłowe pozbawienie poszkodowanych pomocy, w sytuacji gdy są jedynie współwłaścicielami budynku w niewielkim ułamku. Odwołujący się wskazał też, że pkt 20 procedury mówi o prowadzeniu gospodarstwa domowego przez "osobę lub rodzinę tej osoby", zaś z oświadczeń składanych w toku postępowania przed organem I instancji wynikało, że w miejscowości A 15 zamieszkuje rodzina wnioskodawcy, czyli babcia, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i pozostaje pod opieką wnioskodawcy. SKO decyzją z dnia 15 kwietnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy sporządzony w dniu 25 czerwca 2010r. W wywiadzie tym wskazano, iż rodzina odwołującego się zamieszkuje w domu murowanym pod adresem A 161, gdzie warunki mieszkaniowe są dobre. Rodzina K. S. poniosła straty na skutek podtopienia domu wodą powodziową, a w sporządzonym w dniu 18 czerwca 2010r. protokole oszacowano straty powstałe w budynku. Na podstawie tych ustaleń organ przyznał M. S., współwłaścicielce ww. budynku, pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł oraz 20.000 zł. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu l instancji była prawidłowa, ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że szkody, jakie powstały w budynku skarżącego pod adresem A 15, nie uniemożliwiały funkcjonowania rodziny, która prowadzi gospodarstwo domowe w pod adresem A 161. Kolegium podkreśliło, że celem przyznania zasiłku w kwocie do 300.000 zł jest zakup mieszkania osobom, którym powódź zniszczyła budynek, w którym zamieszkiwały w dniu zdarzenia. W niniejszej sprawie zaś taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż odwołujący się wraz z rodziną może funkcjonować w swoim domu pod adresem A 161. Zdaniem Kolegium pomoc społeczna realizowana w związku z powodziami występującymi w miesiącach maju i czerwcu 2010r. winna być kierowana do osób, które w wyniku wystąpienia tej klęski żywiołowej poniosły straty w gospodarstwach domowych, gdzie często dotknięte powodzią zostały całe domy mieszkalne, a ich użytkownicy nie mogli z nich korzystać. Niewątpliwie rodziny takie wymagają szczególnej ochrony ze strony państwa, które na przezwyciężenie skutków powodzi uruchomiło dodatkowe środki wypłacane w formie zasiłku celowego. Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna nie nosi jakichkolwiek znamion odszkodowania za poniesione straty, albowiem temu służą inne instytucje i środki. Pomoc społeczna ze swej istoty jest zaś instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Ma ona zatem charakter incydentalny i pomocniczy do przezwyciężenia ciężkich sytuacji. Dlatego też Kolegium podzieliło dokonaną przez organ l instancji ocenę stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy, która przemawiała za odmową przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Skargę na decyzję SKO wniósł K. S., zarzucając jej naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz procedury Wojewody w sprawie przyznawania dotacji na odbudowę budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych zniszczonych w wyniku powodzi, osunięcia się ziemi lub silnych wiatrów mających miejsce począwszy od maja 2010r. Zdaniem skarżącego SKO nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza tych, które dotyczyły nieprawidłowej interpretacji przepisów, lecz ograniczyło się do rozważań na temat granic uznania administracyjnego i celów przepisów o pomocy społecznej. Skarżący zarzucił, że powoływany przez Kolegium wywiad środowiskowy nie zawiera jednoznacznej informacji, czy budynek w miejscowości A 161 zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny wnioskodawcy. Przeprowadzony wywiad nie spełnia także wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 19 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 77, poz. 672). W konsekwencji nie może być on podstawą do czynienia ustaleń faktycznych niekorzystnych dla skarżącego. Skarżący podniósł też, że jest współwłaścicielem nieruchomości (w niewielkim ułamku wynoszącym 1/4) zabudowanej budynkiem mieszkalnym w miejscowości A 161, w którym zamieszkuje więcej osób. Z tego tytułu nie otrzymał żadnej pomocy przeznaczonej dla powodzian. Pomoc taką otrzymał inny współwłaściciel, co jednak nie może być przyczyną odmowy przyznania zasiłku gdyż niewątpliwie norma zawarta w pkt. 20 Procedury Wojewody dotyczy sytuacji w której pomoc była już przyznana poszkodowanemu, a nie innej osobie. Natomiast skarżący pozostaje jedynym właścicielem (spełnia zatem przesłankę opisaną w pkt 19 Procedury) nieruchomości położonej w miejscowości A 15, w której zamieszkuje członek jego bliskiej rodziny (matka), nad którym sprawuje bezpośrednią opiekę, gdyż jest to osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji. Dlatego zdaniem skarżącego spełniona jest przesłanka pkt 20 procedury, który stanowi, że pomoc przysługuje z tytułu zniszczenia budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, w którym osoba lub rodzina prowadziła gospodarstwo domowe. Niewątpliwe jest przy tym, iż budynek mieszkalny pod adresem A 15 został całkowicie zniszczony i kwalifikuje się do rozbiórki. Wynika to z treści dokumentów urzędowych, tj. "Przeglądu budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010r." sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2010r. Skarżący wniósł o dopuszczenie tych dowodów na okoliczność ustalenia zniszczenia budynku należącego do skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W kontrolowanym postępowaniu ustalono, że właścicielem domu nr 15 położonego w miejscowości A jest K. S. Wynika to jednoznacznie z odpisu księgi wieczystej nr [...] (k. 14 akt adm. I instancji), a okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania. K. S. sprecyzował też, że wniosek z dnia 3 listopada 2010r. o przyznanie zasiłku celowego inicjujący kontrolowane postępowanie dotyczył właśnie budynku nr 15 (k. 28 akt adm. I instancji). Nie budzą również wątpliwości ustalenia organów wskazujące na uszkodzenie przedmiotowego budynku w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r., a potwierdzają to też ustalenia PINB poprzedzające wydanie decyzji z dnia 5 sierpnia 2010r. o nakazie rozbiórki. Natomiast podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi był fakt, że skarżący zamieszkuje w budynku nr 161 w miejscowości A i ten właśnie dom zaspokaja potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącego. Pomimo tego skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego, podnosząc, że w budynku nr 15 mieszka jego babcia, co zdaniem skarżącego uzasadniało przyznanie wnioskowanego świadczenia. Takie stanowisko skarżącego nie jest trafne z powodów przedstawionych poniżej. Stosownie do art. 40 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jest to szczególnego rodzaju zasiłek celowy, ponieważ mogą go otrzymać osoby niezależnie od swoich dochodów i może być przyznany bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Istotnym jest, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Dlatego dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest przytoczenie celu, jaki ustawodawca postawił przed pomocą społeczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, wskazać trzeba, że zadaniem organów administracji było ustalenie, czy szkoda, jaka niewątpliwie powstała w wyniku powodzi w budynku nr 15 położonym w miejscowości A należącym do skarżącego, była tego rodzaju, że strona nie była w stanie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu jej własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W ocenie Sądu organy właściwie odczytały treść art. 40 w związku z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i poczyniły w tym celu odpowiednie ustalenia. Podkreślić trzeba, że organy pomocy społecznej muszą też brać pod uwagę fakt, że posiadane przez nie środki finansowe są ograniczone i dlatego w przypadku pomocy przyznawanej osobom dotkniętym zdarzeniem losowym w postaci powodzi pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Skarżący, oprócz domu nr 15 w A posiada też dom nr 161 w tej samej miejscowości, gdzie, jak sam twierdzi, mieszka wraz z rodziną. Zatem to w domu nr 161 rodzina skarżącego prowadzi gospodarstwo domowe i jest to ich centrum życiowe. Natomiast okoliczność, że w budynku nr 15 mieszka babcia skarżącego nie może stanowić podstawy do przyznania zasiłku celowego skarżącemu, ponieważ w kontrolowanym postępowaniu to skarżący był wnioskodawcą i to w stosunku do niego organy były zobowiązane zbadać, czy zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku specjalnego. Skoro zatem prawidłowo ustalono, że skarżący na stałe zamieszkuje w budynku nr 161 i tam prowadzi gospodarstwo domowe, to należało uznać, że uszkodzenie w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010r. budynku nr 15 nie spowodowało strat w gospodarstwie domowym skarżącego i nie znalazł się on w sytuacji życiowej, której nie byłby w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości. Konsekwencją takich ustaleń musiała być odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Dlatego Sąd uznał, że odmowa przyznania zasiłku celowego była uzasadniona, bowiem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia zasiłku celowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt IV SA/GI 182/08, Lex Omega nr 509562). Odnośnie zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za nieuzasadnione. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowania prawidłowo ustaliły wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, które, jak wskazano wyżej, były w kontrolowanym postępowaniu w zdecydowanej większości bezsporne. SKO odniosło się też do zarzutów odwołania, zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji umożliwiała skarżącemu zapoznanie się z przepisami regulującymi przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym także zasiłku celowego opisanego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Z treści tych uzasadnień skarżący mógł także dowiedzieć się o motywach podjętych przez organy rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej w świetle zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 tej ustawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.