III SA/Kr 695/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt SKO.PS/4110/44/2023, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadnieni Zaskarżoną przez H. I., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt SKO.PS/4110/44/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 2 ust. 1 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 22 sierpnia 200 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Decyzją z dnia 19 października 2022 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B. odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącej została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/433/2022 uchylona w całości a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, przedstawiając w uzasadnieniu tej decyzji stosowne regulacje prawne, w ty, art. 2 ust. 3c i 3d oraz 3e oraz art. 31 ustawy o dodatku węglowym stwierdziło, że w niniejszej sprawie, jak wskazuje odwołująca się, mamy do czynienia z sytuacją, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postepowania, co do kwestii o których mowa w art. 2 ust. 3c i 15g ustawy o dodatku węglowym. Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B. ponownie odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na brak formalnego wyodrębnienia lokalu mieszkalnego, w którym skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe nie można przyznać jej wnioskowanego świadczenia. Od powyższe decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc w nim, że z aktu notarialnego, którego kopię dołączyła do akt, wynika, iż budynek został formalnie i zgodnie z prawem podzielony, a ona otrzymała w darowiźnie poddasze. Odnotowano to w księdze wieczystej. Kroki zaś o nadanie numeru podjęto dopiero w dniu 7 grudnia 2022 r.. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że podstawy materialnoprawne decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego zostały uregulowane w ustawie o dodatku węglowym. Dodało, że z dniem 3 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. 2022 r., poz. 2236). Ustawą tą dodano do art. 2 ustawy o dodatku węglowym następujące przepisy: "3c. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. 3d. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. 3e. W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu." Ww. przepisy dotyczą sytuacji, kiedy to pod jednym adresem zamieszkania funkcjonują odrębne gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach, dla których źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W takim przypadku, możliwe jest zastosowanie ww. przepisów wprowadzających modyfikację do dotychczas obowiązującej reguły - "jeden dodatek na jeden adres zamieszkania", spełnione muszą jednak zostać określone w tych przepisach warunki. Kolegium wskazało, że podczas postępowania przez organem pierwszej instancji ustalono, iż pod jednym adresem zamieszkania (ul. Z. [...] w B.) funkcjonują dwa odrębne gospodarstwa domowe, w skład jednego z nich wchodzi skarżąca, która złożyła wniosek o dodatek w dniu 22 sierpnia 2022 r.. Jednak przed wnioskiem strony, na drugie gospodarstwo domowe, również złożono wniosek o dodatek węglowe i po weryfikacji wypłacono świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że aby przyznać żądany dodatek węglowy, tj. w istocie drugi dodatek węglowy dla tego samego adresu, warunkiem sine qua non jest nie tylko stwierdzenie, że pod adresem tym funkcjonują dwa odrębne gospodarstwa, ale również, że "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach". Dla uznania spełnienia tego warunku konieczne jest zatem ustalenie, czy podjęto faktyczne starania celem wyodrębnienia nowego adresu dla jednego z tych gospodarstw. Spełnienie tego warunku wymaga podjęcia realnych starań, celem wyodrębnienia różnych adresów zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem. Ww. przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, iż "brak możliwości ustalenia odrębnego adresu wynikać może z obiektywnych przyczyn, jak np. ograniczone możliwości organów gminy w nadaniu odrębnego adresu w ww. terminie. Należy mieć jednak na uwadze, że w tym przypadku możliwość przyznania dodatku węglowego należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania". (www.gov.pl/klimat, dostęp 20 grudnia 2022 r.). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wnioskodawczyni nie podjęła żadnych czynności formalnych do uzyskania oddzielnego adresu przed dniem 30 listopada 2022 r., co wynika z ustaleń z ustaleń organu l instancji. Wniosek taki złożono dopiero 7 grudnia 2022 r., a zatem po terminie wskazanym w ustawie. Ponadto za wyodrębnienie lokali i nadanie nowego adresu nie może zostać uznany zapis w umowie darowizny z dnia 8 czerwca 1995 r. w której nabywający udziały podzielili pomiędzy siebie faktyczne użytkowanie domu w drodze umowy cywilnoprawnej, albowiem nie stanowi to formalnie wydzielenia odrębnego lokalu, ani nadania nowego adresu. W konsekwencji nie można uznać, iż w rozpoznawanym przypadku przed dniem 30 listopada 2022 r. podjęto realne starania, celem wyodrębnienia różnych adresów zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem. Zdaniem Kolegium, dodanie przez ustawodawcę do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ustępów 3c-3e dotyczyło osób, które były już w trakcie ustalenia odrębnego adresu, ale z przyczyn od siebie niezależnych nie były w stanie takiego adresu uzyskać do dnia 30 listopada 2022 r. (który był ostatnim dniem na złożenie wniosku o dodatek węglowy) i na skutek tego pozbawione zostałyby możliwości otrzymania dodatku węglowego. Wprowadzone przepisy takie sytuacje wyeliminowały. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do dodatku węglowego w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art.2 ust.3c i 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz.1692 ze zm.), co było działaniem na niekorzyść strony; - art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie faktu braku powiadomienia strony skarżącej w trakcie toczącego się postępowania o wejściu w życie z dniem 3 listopada 2022 r. przepisów ust. 3c, 3d, 3e w art. 2 ustawy o dodatku węglowym i potrzebie rychłego wszczęcia postępowania o ustalenie odrębnego adresu zamieszkania najpóźniej do dnia 30 listopada 2022 r. przez stronę skarżącą, czego zaniechanie przez organ przyczyniło się do powstania dla strony skarżącej szkody w postaci odmowy przyznania świadczenia; - art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym poprzez utrzymanie stanowiska o ich niezastosowaniu w sprawie, pomimo istnienia faktycznej niemożności ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do dnia 30 listopada 2022 r., co skutkowało odmową przyznania świadczenia i w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1412 ze zm., zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatku węglowym). Na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 ustawy o dodatku węglowym. dodano m.in. ust. 3c-3e. Stosownie zatem do postanowień art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zdanie pierwsze i drugie ustawy o dodatku węglowym) Podnieść również należy, że nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy wykładnia wskazanych co dopiero przepisów, a zwłaszcza art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, jest błędna. Zdaniem Sądu ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby okoliczność ustalenia odrębnego lokalu miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Wbrew twierdzeniom Kolegium przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wymagają wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por.m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. W rozpatrywanej sprawie z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że z umowy darowizny z dnia 8 czerwca 1995 r. wynika, iż nabywający udziały podzielili pomiędzy siebie faktyczne użytkowanie domu w drodze umowy cywilnoprawnej. Mając na uwadze wskazane powyżej regulacje ustawy o dodatku węglowym podkreślić należy, że ustawa o dodatku węglowym nie precyzuje powodów niemożliwości ustalenia odrębnych adresów oraz w szczególności nie wskazuje kryteriów, takich jak pozyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Błędne jest stanowisko orzekających organów, że wskutek tej umowy cywilnoprawnej nie doszło do formalnego wydzielenia odrębnego lokalu, ani nadania nowego adresu, bo okoliczności te w świetle regulacji ustawy nie mogą mieć znaczenia dla kwestii przyznania dodatku węglowego. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). Warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Organy mają więc ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy ubiegająca się osoba prowadzi w znaczeniu funkcjonalnym osobne gospodarstwo domowe i czy spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej dodatku węglowego, a nie czy i w terminie podjęła skuteczne kroki do wyodrębnienia lokalu i uzyskania odrębnego adresu. W rezultacie doszło więc, zdaniem Sądu, nie tylko do błędnej interpretacji przepisów ustawy o dodatku węglowym mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ale do ich nieprawidłowego zastosowania, czego konsekwencją było wydanie decyzji naruszających przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775). W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, po pierwsze powinien w tym przypadku przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu weryfikacji odrębnego prowadzenia gospodarstw domowych, a więc używania odrębnego źródła ciepła przez skarżącą i jej brata (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym) czego nie uczynił. Organy obydwu instancji wyszły poza literalne brzmienie przepisu i zastosowały dodatkowe, nieznajdujące uzasadnienia w treści ustawy, kryteria przyznania dodatku węglowego. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie powinno było utrzymać w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zdaniem Sądu, winno uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.