III SA/Kr 696/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 lutego 2023 r. znak IG-II.7221.189.2022.PS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r., znak IG-II.7221.189.2022.PS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Starosty Suskiego z dnia 1 grudnia 2022 r., znak WG.6621.11.3.344.2016, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb Z., jednostka ewidencyjna Gmina Z. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: WG.6621.11.3.344.2016, wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20, art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu wniosku J. D., Starosta Suski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb Z., jednostka ewidencyjna Gmina Z. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że "inną uzasadnioną przyczyną", która sprawia, że postępowanie nie może być wszczęte, jest to, że wniosek jest tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio ostateczną decyzją administracyjną Starosty Suskiego z dnia 22 listopada 2011 r. (WG.74301.6/32/11) o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w jednostce ewid. Z., obr. Z. Decyzja ta została wydana w oparciu o operat pomiarowy inż. J. J. włączony do powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 21 października 2011 r. pod nr [...], a we wniosku z dnia 8 listopada 2022 r. dokumentację tę (mapę sytuacyjną z dnia 21 października 2011 r.) powołano jako prawidłową. Działając na skutek zażalenia J. D., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 23 lutego 2023 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne jest wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], co do której prowadzone już było postępowanie i wydana została ostateczna decyzja, albowiem ewentualna kolejna decyzja byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z art. 24 ust. 2b pkt 2 Pgik wynika, że aktualizacja informacji zawartych w EGiB następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Akta sprawy potwierdzają, iż na mocy ostatecznej decyzji Starosty Suskiego z dnia 22 listopada 2011 r. odmówiono aktualizacji operatu EGiB w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Decyzja ta zakończyła wszczęte na wniosek J. D. postępowanie administracyjne, którego stronami byli właściciele obu działek, a odmowa nastąpiła z uwagi na zaistniały spór co do przebiegu granicy. Ustalenia te potwierdza sporządzony przez geodetę J. J. operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2011 r. pod nr [...]. W zażaleniu wnioskodawca stwierdził, że "(...) zwrócił się w dniu 8 listopada 2022 r. o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie", a nadto oświadczył: "Nie występowałem o aktualizację danych ewidencyjnych przedmiotowych działek". Skoro jednak wnioskodawca kwestionuje ujawniony w EGiB przebieg granicy i żąda wydania decyzji, to domaga się aktualizacji danych zawartych w EGiB. W stosunku do decyzji z dnia 2 listopada 2011 r. zmianie nie uległ krąg stron, przedmiot sprawy oraz dokumentacja, na podstawie której miałaby zostać wydana decyzja, albowiem wnioskodawca nie przedłożył nowej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałyby zmiany danych ewidencyjnych. Organ pierwszej instancji w odpowiedzi na pisma wnioskodawcy z dnia 5 i 23 listopada 2020 r. wyjaśnił, że przebieg granicy nie uległ zmianie w związku z przeprowadzoną modernizacją, a to na skutek pozytywnego rozpatrzenia uwagi nr PM-50 wniesionej do projektu operatu opisowo-kartograficznego, a tym samym mapa EGiB jest zgodna z mapą sprzed modernizacji. Pismem z dnia 1 kwietnia 2023 r. J. D. złożył skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący wniósł o jego uchylenie i podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym nie występował o aktualizację danych ewidencyjnych, a jedynie wyraził opinię na temat dwóch różnych opracowań geodezyjnych dotyczących tych samych działek ewidencyjnych. Skarżący nadal twierdzi, że nie przywrócono granic działek ewidencyjnych do stanu sprzed modernizacji w 2015 r. i zarzucił organowi, że ten nie rozpatrzył wnikliwie zażalenia, nie przeanalizował granic działek ewidencyjnych przed i po 2015 r., a jedynie szeroko odniósł się do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku, którego skarżący wcale nie składał. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że fakt kwestionowania – zarówno we wniosku, zażaleniu, jak i w skardze – przebiegu granic ujawnionego w EGiB stanowi żądanie aktualizacji danych ewidencyjnych działek w zakresie przebiegu granic między nimi. Repliką z dnia 5 października 2023 r. skarżący podkreślił, że postępowanie, które zakończyło się decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., dotyczyło różnej interpretacji stron co do przebiegu granicy, natomiast jego skarga nie powinna być rozpatrywana pod kątem aktualizacji danych, lecz pod kątem podejrzenia fałszowania dokumentów i bezprawnej zmiany granicy. Jak wynika z dwóch załączonych map, granice wykazane na mapie do 2015 r. znacznie różnią się od granic wykazanych na mapie po 2015 r., a skoro nie są identyczne, to nie mogło dojść do ich "przywrócenia". Zmiana tej granicy mogła spowodować również zmianę granic z innymi działkami, a tym samym zmianę stanu prawnego nieruchomości skarżącego. Zmiany dokonano prawdopodobnie po to, aby granica działki skarżącego nie przebiegała po budynkach zlokalizowanych na działce sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ trafnie zidentyfikował przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb Z., jednostka ewidencyjna Gmina Z., w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej tę sprawę. Jak bowiem wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń organu, ostateczną decyzją Starosty Suskiego z dnia 22 listopada 2011 r., wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek J. D., odmówiono aktualizacji operatu ewidencji w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej Z., obręb Z. Stronami postępowania byli właściciele obu działek, a odmowa nastąpiła z uwagi na zaistniały spór co do przebiegu granicy. Ustalenia te potwierdza sporządzony przez geodetę J. J. operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2011 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia 22 listopada 2011 r. wskazano, że rozstrzygnięcie sporu może nastąpić tylko w trybie rozgraniczenia. W późniejszym okresie przebieg przedmiotowej granicy nie uległ zmianie, a w szczególności nie uległ zmianie w związku z przeprowadzoną modernizacją, gdyż pozytywnie rozpatrzono uwagę nr PM-50 do projektu operatu opisowo - kartograficznego. Skarżący zarówno w skardze, jak i w piśmie z dnia 5 października 2023 r. podkreśla, że "nie występował o aktualizację danych ewidencyjnych" i że jego opinia "nie była wnioskiem o aktualizację". Skarżący wskazał, że jego wystąpienie dotyczyło "podejrzenia fałszowania dokumentów poprzez bezprawną zmianę granicy". Ustosunkowując się do tej argumentacji, zauważyć wpierw należy, że organ mógł zinterpretować pisma skarżącego, w szczególności pismo z dnia 8 listopada 2022 r. jako wniosek o aktualizację danych ewidencyjnych, który – zwłaszcza wobec wyraźnego żądania wydania decyzji – wymagał jurysdykcyjnej reakcji (wszczęcia postępowania lub wydania postanowienia odmownego). Działanie organu było zatem prawidłowe. Jeżeli nawet intencje skarżącego były w rzeczywistości inne i skarżący tak naprawdę nie dążył do uruchomienia postępowania aktualizacyjnego, to zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie narusza praw skarżącego, a w szczególności nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia innego postępowania – tego, które w ocenie skarżącego powinno być wszczęte. Jeżeli zatem zdaniem skarżącego organ powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję w innej sprawie niż sprawa aktualizacji danych ewidencyjnych, a nie wywiązuje się z tej powinności – to skarżący może, po pierwsze, sprecyzować żądanie co do przedmiotu owego innego postępowania, a po drugie – może też w dalszej kolejności rozważyć ewentualne skorzystanie ze środków przewidzianych na wypadek bezczynności organu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.