III SA/Kr 699/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2013 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Zaskarżonym przez Z. F. postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. znak [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia Z. F. zezwolenia Nr [...] wydanego w dniu 9 listopada 2010 r. przez Marszałka Województwa na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K – C. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Kpa (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 3 grudnia 2012r. Marszałek Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia Nr [...] wydanego w dniu 9 listopada 2010 r. przez Marszałka Województwa na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K – C. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., data wpływu do organu w dniu 7 stycznia 2013r., skarżący wniósł do Marszałka Województwa o zawieszenie ww postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem przez niego skargi na pracowników Urzędu Marszałkowskiego z daty 17 grudnia 2012 r. Uzasadnił wniosek stwierdzeniem, że w skardze tej zamieścił argument przemawiający za nieważnością wydanych w sprawie aktów administracyjnych, ze względu na naruszenie przez organ właściwości miejscowej. Organ prowadził kontrolę działalności skarżącego na terenie miasta B w województwie [...] a powinien kontrolować jedynie na terenie województwa [...]. Marszałek Województwa wydał w dniu [...] 2013 r. postanowienie znak [...], w którym odmówił zawieszenia postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzona została kwestia właściwości organu, poprzez wyjaśnienie, że zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265) do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, z zastrzeżeniem ust. 2, uprawnieni są: 7) upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 litera f) i g) wyżej cytowanej ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykraczających poza obszar województwa oraz marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Organ wyjaśnił, że na gruncie powyższych przepisów upoważnieni przez Marszałka Województwa pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa mogą przeprowadzać kontrolę realizacji przewozów regularnych osób przez przedsiębiorców, dla których organem udzielającym zezwolenie jest Marszałek Województwa, nawet poza obszarem województwa [...], w tym przypadku, dla linii komunikacyjnej K - C, na obszarze województwa [...]. W dalszej kolejności organ nawiązał do postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K – C wyjaśniając, że zostało wszczęte w wyniku analizy rozkładu jazdy umieszczonego na stronie internetowej skarżącego, jak również na stronie połączeń realizowanych z Regionalnego Dworca Autobusowego. Przeprowadzona analiza porównawcza z obowiązującym rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do udzielonego zezwolenia wykazała, że nie są realizowane kursy z godz. 8.40, 10.55, 12.25, 16.35, 17.15 i 21.45 na kierunku K - C. Ponadto nie są realizowane kursy z godz. 4.30, 5.55, 12.40, 13.12 i 14.47 na kierunku C – K, a kurs z godz. 19.30 winien być realizowany do K, a nie jak podano na stronie internetowej przedsiębiorcy tylko do A. W świetle art. 24 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi to podstawę do cofnięcia zezwolenia, ponieważ zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Organ zaznaczył przy tym, że wszczęcie postępowania o cofnięcie zezwolenia nie jest równoznaczne z jego odebraniem. Postępowanie może być umorzone po ustąpieniu przesłanek, które powodowały jego wszczęcie. Nawiązując wprost do treści wniosku o zawieszenie postępowania skarżącego, organ podniósł, że w sprawie pisma skarżącego (skargi z 17 grudnia 2012 r.) nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, które może mieć wpływ na wydanie przez Marszałka Województwa decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Z tego powodu zastosowanie podstawy prawnej wskazanej we wniosku przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa byłoby bezpodstawne. Na powyższe postanowienie Z. F. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, podnosząc, że wniosek o zawieszenie został przedwcześnie rozpoznany, gdyż jego skarga z 17 grudnia 2013 r. do tej pory nie została rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownych postanowień w kwestii właściwości organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia wydało opisane na wstępie postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o cofnięcie zezwolenia nie jest równoznaczne z jego odebraniem. Wyjaśniona została również kwestia właściwości organu, przez potwierdzenie stanowiska organu pierwszej instancji, że upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa byli upoważnieni do kontroli przedsiębiorców wykonujących trasę poza obszarem województwa [...], w oparciu o przepisy art. 89 ust. 1 pkt 7 w zw z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i g ww ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Z. F. domagał się jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, zarzucając naruszenie przepisów art. 24 § 3,97 § 1 pkt 4, 138 § 1 pkt 2 i 144 Kpa. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ pierwszej instancji powinien najpierw rozpoznać wnioski o wyłączenie pracowników organu, a dopiero w drugiej kolejności rozpoznać wniosek o zawieszenie postępowania. Błąd ten został powielony, w ocenie skarżącego, przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ pierwszej instancji Marszałek Województwa pismem z dnia 23 stycznia 2014r., odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 21 stycznia 2014r. o wyjaśnienie i udokumentowanie, czy istotnie przed tym organem toczy się bądź zakończyło postępowanie w przedmiocie wyłączenia pracownika, lub pracowników organu w związku z postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi wobec skarżącego, poinformował, że w dniu [...] 2013 r. Marszałek wydał postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa od udziału w postępowaniach znak [...], [...], [...] i [...], dotyczących nieprawidłowości przy realizacji przewozów regularnych osób. Ponadto w dniu 23 października 2013 r. wydane zostało postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa od udziału w postępowaniu administracyjnym znak [...], dotyczącym wydania skarżącemu zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linie B – D. Postępowanie to zakończyło się wydaniem zezwolenia. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 z późn. zm. – zwana dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Zarazem w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Kierując się powyższymi kryteriami, należy stwierdzić, że skarga jest niezasadna, dlatego nie może zostać uwzględniona. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia Nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K – C, do czasu zakończenia postępowania wywołanego jego skargą na pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej "Kpa"). Zgodnie z tym przepisem organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to zagadnienie merytoryczne, otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, będzie spełniona wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie następujące warunki: a) zagadnienie takie pojawi się w toku postępowania administracyjnego, b) jego rozstrzygnięcie należeć będzie do innego organu lub sądu, a rozstrzygnięcie to jeszcze nie zapadło, c) dotyczyć ono będzie uprawnienia, obowiązku, stosunku prawnego albo innych okoliczności, które mają znaczenie prawne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której zagadnienie to wystąpiło, d) zależność ta (związek) będą miały charakter bezpośredni (zob. wyroki NSA: z dna 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 627/10, LEX nr 852313; z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07, LEX nr 516077; z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, LEX nr 489331). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podejmowanie na żądanie strony czynności zmierzające do wydania postanowienia na podstawie art. 25 § 1 Kpa i art. 24 § 1 Kpa o wyłączenie organu administracyjnego, czy też pracowników organu nie stanowi wstępnego zagadnienia prawnego prejudycjalnego, w konsekwencji zaś podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Należy zwrócić uwagę, że postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania, czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne, albowiem nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Wyłączenie natomiast organu lub pracownika od czynności decydujących w sprawie powoduje odstąpienie tego organu lub osoby od wszelkich działań w toku postępowania, co przecież nie wpływa na bieg postępowania administracyjnego. Tym samym zdaniem Sądu, fakt niezaskarżalności postanowienia organu w przedmiocie wyłączenia od orzekania w sprawie i jego charakter wskazują, że nie można uznać, iż kwestia ta stanowi zagadnienie prejudycjalne. Gdyby jednak w sprawie okazało się, iż w czynnościach decydujących, tj. wydaniu decyzji uczestniczył pracownik lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa to procedura administracyjna stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonego decyzją ostateczną poprzez wznowienie takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd nie dopatrzył się uchybień o jakich mowa w art.145 § 1 ppsa dających podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, dlatego skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ppsa .