III SA/Kr 699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata D. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...], K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [....] 2013 r. znak: [.....], przyznał K. K. zasiłek celowy specjalny w kwocie 100 na czynsz i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności orzekł, że świadczenie to zostanie w całości przekazane na konto Spółdzielni Mieszkaniowej [.....] do dnia 31 grudnia 2013 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104, art. 107 i art. 108 kpa, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art.106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji stwierdzono, iż K. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jego dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł. Jednakże, w ocenie Prezydenta, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazywał, że K. K. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego, pomimo osiągania dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Prezydent uznał, że zachodziła sytuacja szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy. Organ I instancji wyjaśnił, że wysokość przyznanego świadczenia została ustalona z uwzględnieniem przedstawionych przez stronę potrzeby i ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji MOPS. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K., który zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku. Wskazał, że jego zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie wynoszą 3.760 zł i grozi mu eksmisja z mieszkania. Odwołujący się podkreślił, że w miesiącach październiku i listopadzoie2013 r. nie otrzymał żadnej pomocy finansowej na opłatę czynszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2014 r. znak: [.....], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że K. K., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód strony wynosi 563,32 zł. i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Kolegium wskazało, że na dochód ten składa się zasiłek stały (212,49 zł) oraz alimenty od córki (350,83 zł). Kolegium wyjaśniło, że w takiej sytuacji nie mógł zostać przyznany zasiłek celowy na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie zatem organ I instancji rozważył możliwość udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego (i celowego specjalnego) jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia, w świetle całokształtu sytuacji życiowo - bytowej osób korzystających z pomocy społecznej. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że sytuacja K. K. uzasadniała przyznanie zasiłku celowego specjalnego, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego nie było znaczne, a w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uzasadniały udzielenie pomocy. Kolegium zaznaczyło, że oprócz kwoty 100 zł na czynsz tego samego dnia, tj. [.....] 2013 r., organ I instancji przyznał K. K. zasiłek celowy specjalny na uregulowanie opłat w kwocie 114 zł, zaś [.....] 2013 r. przyznano mu także pomoc w postaci gorącego posiłku od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014c r. Dlatego, w ocenie Kolegium, organ pomocy społecznej zna i rozumie trudną sytuację strony i w miarę swoich możliwości świadczy K. K. pomoc. Kolegium wyjaśniło istotę instytucji uznania administracyjnego i jej zastosowanie w dziedzinie pomocy społecznej, a następnie stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż wydał decyzję po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliło ustalić sytuację finansową, zawodową i zdrowotną osoby ubiegającej się o pomoc. Odnosząc się do zarzutu strony o potrąceniu mu przez Kierownika MOPS z zasiłku stałego kwoty 4.200 zł, Kolegium wskazało, że z akt sprawy i wyjaśnień Kierownika Filii nr [.....] wynikało, iż K. K. nie ma dokonywanych żadnych potrąceń. Skargę na decyzję SKO wniósł K. K., który zarzucił, że wadliwie został obliczony jego dochód. Zdaniem skarżącego do dochodu nie powinny być wliczana kwota zasiłku stałego, a także alimentów otrzymywanych od córki. Skarżący podał też, że organy przyjęły błędną kwotę otrzymanych przez skarżącego alimentów. Zdaniem skarżącego kwota ta wyniosła 329,43 zł. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. ustanowił dla skarżącego adwokata z urzędu i umorzył postępowanie w części obejmującej żądanie zwolnienia od kosztów sądowych. Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, ze nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182 ze zm.). Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy. Przepisy te stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej, wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy pomocy społecznej ustaliły, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 563,32 zł i przekracza kryterium dochodowe. W tym miejscu należy podkreślić, że obliczenia wysokości miesięcznego dochodu skarżącego dokonano na podstawie danych podanych przez samego skarżącego w trakcie wywiadu środowiskowego (k. 3449 akt adm.) i prawidłowość tych danych potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem. Ponadto w toku dalszego postępowania (w odwołaniu i w postępowaniu przed SKO ) skarżący nie kwestionował tak obliczonej kwoty swojego dochodu, ani poszczególnych jego składników. Skoro zatem organy obu instancji do obliczenia dochodu skarżącego przyjęły dane podane przez niego z samego, to niezasadnie zarzucono w skardze, że organy opierały się na zawyżonej kwocie alimentów otrzymywanych przez skarżącego od córki. Niezasadnie też skarżący podnosił, że zasiłek stały oraz alimenty nie powinny być wliczane do dochodu obliczanego na potrzeby zbadania przesłanki kryterium dochodowego. Z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem, by ustawodawca nakazał wyłączenie tego rodzaju dochodów przy ustalaniu kryterium dochodowego, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego. W konsekwencji należy przyjąć, że przesłanka kryterium dochodowego została w stosunku do skarżącego zbadana prawidłowo. W związku z powyższym organy pomocy społecznej zasadnie rozważyły przyznanie skarżącemu bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Decyzja o przyznaniu takiego zasiłku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to, że organy mogą pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, powinny ocenić sytuację strony pod kątem przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego organy uwzględniły wszystkie osiągane przez skarżącego dochody, dotykający skarżącego problem bezrobocia, a także stan zdrowia skarżącego i otrzymywane przez skarżącego wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (Lex Omega nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 100 zł, przyznana skarżącemu na dopłatę do czynszu za mieszkanie stanowiła rzeczywiste wsparcie dla skarżącego, a pamiętać należy, że pomoc przyznana zaskarżoną decyzją nie była jedynym wsparcie skarżącego ze strony organów pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi co do wysokości przyznanego zasiłku celowego Sąd uznał za bezzasadne, gdyż organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi dotyczący obowiązku przedstawienia przez organy w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie, jaka kwotę na cele pomocy społecznej otrzymał organ i jaką kwotę zwrócono jako niewykorzystaną. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie zaś do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług.