III SA/Kr 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Barbara Pasternak Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1 z dnia 29 września 2009 r. nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia : I skargę odrzucić , II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. R. Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...] kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr 1, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie. Organ I instancji - Dowódca Jednostki Wojskowej nr 2 - postanowieniem z dnia [...] 2009 r. nr [...] odmówił plutonowemu B. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opinii służbowej sporządzonej w dniu 18 marca 2009 r. za okres od 11 czerwca 2007 r. do 18 marca 2009 r. w związku z zakończeniem kontraktu na pełnienie służby terminowej. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2009 r. do Jednostki Wojskowej nr 2 wpłynął wniosek plutonowego B. M. o doręczenie kopii opinii służbowej sporządzonej w związku z zakończeniem kontraktu oraz w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej opinii. Wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 90. poz. 593 ze zm., zwaną dalej ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) skarżący podlegał opiniowaniu służbowemu, którego proces rozpoczyna się na sześć miesięcy przed dniem upływu kadencji lub kontraktu na pełnienie służby terminowej. Przedstawiając stan sprawy organ wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2009 r. bezpośredni przełożony sporządził opinię służbową i udał się do Aresztu Śledczego, w którym przebywał skarżący. Opiniujący wręczył skarżącemu opinię służbową celem jej podpisania, jednakże skarżący po zapoznaniu się z tą opinią odmówił jej podpisania. W związku z powyższym, opiniujący przekazał mu kserokopię opinii służbowej oraz pouczył o przysługującym prawie wniesienia odwołania do wyższego przełożonego. Na tą okoliczność została sporządzona notatka służbowa w dniu 2 kwietnia 2009 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w opinii służbowej skarżący miał prawo wniesienia odwołania od oceny w w/w opinii służbowej do dowódcy baterii przeciwlotniczej w terminie czternastu dni od dnia jej otrzymania tj. od dnia 31 marca 2009 r. Skarżący takiego odwołania nie złożył, tym samym nie zachował warunku określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że wniosek złożony przez skarżącego w dniu 23 czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej opinii służbowej nie pozwala na uznanie, że spełnił przesłanki określone w art. 58 § 2 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył B. M. podnosząc, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy podlega opiniowaniu służbowemu, którego proces rozpoczyna się sześć miesięcy przed upływem kadencji lub kontraktu. Tymczasem opinia została sporządzona w dniu 18 marca 2009 r., a dzień upływu kontraktu przypada na dzień 29 lipca 2009 r., a zatem nie został zachowany określony w ustawie termin. Skarżący podkreślił, że jest zatrudniony w Jednostce Wojskowej nr 2 na stanowisku żołnierza zawodowego na podstawie kontraktu, z kadencją do dnia 31 maja 2011 r. Poniósł, że w trakcie widzenia z bezpośrednim przełożonym nie otrzymał żadnej kopii opinii służbowej, a jedynie opiniujący wręczył mu opinie celem zapoznania się z nią, informując, że wystawił ocenę dostateczną. W związku z brakiem kopii tej opinii skarżący odmówił jej podpisania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie organu I instancji narusza przepisy procedury administracyjnej, która w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych nie ma zastosowania. Wnoszenie i rozpatrywanie odwołań od opinii służbowych jest uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 94, poz. 601). Sprawa opiniowania służbowego nie jest więc sprawą administracyjną, a tym samym należy uznać, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest sprawą bezprzedmiotową. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył B. M. podnosząc, że proces opiniowania służbowego żołnierza rozpoczyna się 6 miesięcy przed dniem upływu kadencji lub kontraktu, a nie 5 jak to miało miejsce w jego przypadku. Niezachowanie terminu powoduje, w jego ocenie uznanie, że czynność jest bezskuteczna. Opinia służbowa ma na celu ocenę wykonywania obowiązków przez żołnierza zawodowego, a nie opiniowanie cech jego charakteru. Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących procesu opiniowania, w tym m.in., że kopia opinii została skarżącemu doręczona dopiero w trakcie pobytu w areszcie i została przekazana przez osobę nieuprawnioną. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr 1 podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że opiniowanie żołnierzy zawodowych nie jest postępowaniem administracyjnym, podmioty właściwe do opiniowania i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych nie mieszczą się w katalogu organów administracji publicznej ani innych organów państwowych określonych w art. 1 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. W pierwszym rzędzie zadaniem sądu administracyjnego, jest zbadanie dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 6 p.p.s.a. sąd odrzuca między innymi skargę jeżeli: - sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona; - z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jednym z warunków formalnych sensu stricto skutecznego wniesienia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Pozytywna odpowiedź na pytanie, czy sprawy wydawania opinii służbowych żołnierzy zawodowych, należą do spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, wymaga uprzedniego rozważenia charakteru postępowania opiniującego żołnierzy. Dokonując analizy uregulowania zawartego w art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, uzupełnionego uregulowaniami zawartymi w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 94, poz. 601), stwierdzić należy, że wydawanie okresowych opinii służbowych należy do podległości służbowej między przełożonym a podwładnym, a więc do spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Utwierdza w tym przekonaniu nie tylko analiza art. 26 ust. 1, 4, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18 ustawy, ale także przepisów wskazanego rozporządzenia. W ust. 1, 4, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18 art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdza się, bowiem w szczególności, że po sporządzeniu opinii służbowej przez bezpośredniego przełożonego żołnierza zawodowego, kopię opinii doręcza się opiniowanemu w terminie 14 dni od dnia jej sporządzenia, na którą to opinię przysługuje prawo wniesienia odwołania do wyższego przełożonego, który w terminie 14 dni od otrzymania odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, zmienić ją lub uzupełnić, uchylić i wydać nową, uchylić, jeżeli brak było podstaw do jej sporządzenia, dokonując, jak stanowi § 8 ust. 5 rozporządzenia, na oryginale opinii odpowiedniej adnotacji o sposobie rozpatrzenia odwołania w przypadku utrzymania w mocy - potwierdzając ten fakt podpisem w dziale V arkusza opinii (pkt 1), dokonując zmian lub uzupełnień pismem odręcznym w kolorze czerwonym, potwierdzając to podpisem oraz adnotacją w dziale V arkusza opinii – w przypadku zmiany lub uzupełnienia opinii służbowej (pkt 2), dokonując adnotacji o jej uchyleniu na pierwszej stronie arkusza opinii, dołączając ją do akt personalnych, w przypadku uchylenia i wydania nowej opinii (pkt 3). Z powyższego wynika, że nie wydaję się w postępowaniu odwoławczym żadnej decyzji. Decyzje administracyjne wydaje się w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, i tylko na nie żołnierz może wnieść odwołanie, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 8 ustawy. W pełni zatem zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwartym w wyroku z 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Wa 2225/06, publik. w LEX nr 338209, że okresowa opinia służbowa nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesądza o tym choćby istnienie podległości służbowej jak i brak rozstrzygnięcia w opinii sprawy co do istoty, a więc brak autorytatywnie skonkretyzowanego stosunku administracyjnoprawnego. Opinia jest bowiem jedynie formą oceny obowiązków żołnierza na stanowisku służbowym. Trafnie zatem stwierdził Dowódca Jednostki Wojskowej nr 1, że opiniowanie żołnierzy zawodowych nie ma charakteru administracyjnego. Istotnie postępowanie opiniujące żołnierzy zawodowych, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur wojskowych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Wa 1402/07, publik. w LEX nr 518766). Zatem organy nie powinny wydawać na podstawie przepisów procedury administracyjnej żadnych aktów administracyjnych, w tym w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia przysługującego żołnierzowi opiniowanemu odwołania od sporządzonej opinii. W myśl ust. 15 art. 26 ustawy odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpoznaniu. Skoro z powyższego wynika, że charakter postępowania opiniującego żołnierzy zawodowych należy do sfery podległości służbowej między przełożonym a podwładnymi, posłużenie się przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr 1, działającym jako organ odwoławczy, formą procesową w sytuacji, gdy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może legitymować do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka może być wniesiona, zgodnie z art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tylko od decyzji w sprawach określonych w tej ustawie. Wniesiona zatem skarga na kwestionowane postanowienie, musiała zostać uznana za niedopuszczalną i ulec w związku z tym odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji postanowienia. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji postanowienia.