III SA/Kr 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy, uchylono decyzję Starosty z [...] 2020 r. znak: [...] i umarzono postępowanie organu I instancji. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że Starosta wszczął z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych w działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie Ż oraz funkcji budynku na nich usytuowanego. W wyniku powyższego postępowania, decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] organ I instancji orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących: - zmiany użytku "B- tereny mieszkaniowe" na "Bi- inne tereny zabudowane" na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie Ż jednostka ewidencyjna M - wieś - oraz zmiany funkcji budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] Obr. Ż, jednostka ewidencyjna M - wieś. W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej uchylenie. Burmistrz wskazał, że zmiana użytku gruntowego i ujawnienie mieszkalnej funkcji budynku, dokonane w ewidencji gruntów i budynków w trybie czynności materialno-technicznej - zawiadomieniami o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków Nr [...] z dnia 25 maja i 15 czerwca 2015 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Zmiana funkcji budynku Ośrodka Wczasowego "W" na budynek mieszkalny nastąpiła bez udziału Urzędu Miasta i Gminy i niezgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] Ż". Zgodnie z planem zagospodarowania działki leżą w "terenie zabudowy pensjonatowej i hotelowej", w strefie "A" uzdrowiska, w której zabrania się budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. W dacie nabycia nieruchomości przez obecnych właścicieli przedmiotowa nieruchomość również leżała w strefie ochrony uzdrowiskowej "A". Odwołujący podniósł, że budynek wczasowy "W" istniał już od 1939 r. i był eksploatowany zgodnie z przeznaczeniem do dnia przekazania nowym właścicielom. Zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków z 25 maja oraz z 15 czerwca 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to jest bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu i bez uzyskania zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zwrócił się ponadto z wnioskiem o przywrócenie użytku gruntowego "Bi" na ww. działkach oraz wykazanie pierwotnej funkcji budynku. Wskazał jednocześnie, że w toku toczącego się postępowania administracyjnego organ I instancji nie odniósł się do przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, która potwierdzała, że budynek zawsze był budynkiem wczasowym. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, ponieważ stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy nie powinien być uznany za stronę wszczętego przez Starostę postępowania administracyjnego, z uwagi na brak interesu prawnego. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) organ odwoławczy ocenił, że interes prawny do aktualizacji danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz uzyskania przymiotu strony postępowania będą posiadały podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty, które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości, której dane są przedmiotem aktualizacji, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów również podmiotom, które wykażą, iż władają gruntem, którego dane są przedmiotem aktualizacji, na zasadzie samoistnego posiadania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że przedmiotowe działki ewidencyjne figurują zarówno w jednostce rejestrowej jak i w księdze wieczystej jako własność M. A. – K. i P. S. W tej sytuacji nie było podstaw do uznania Burmistrza Miasta i Gminy za podmiot posiadający interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż jego interes miał charakter wyłącznie faktyczny. Niemniej jednak organ odwoławczy uznał, że pisma Burmistrza z 18 września 2018 r. oraz 20 lipca i 21 października 2019 r. powinny w świetle art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji były kwestie skuteczności zmian dokonanych wcześniejszymi czynnościami materialno-technicznymi organu. Zmianą nr [...] z 25 maja i 15 czerwca 2015 r. Starosta trybie czynności materialno-technicznej dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych w działkach nr [...] i [...] polegających na zmianie użytku gruntowego "Bi - inne tereny zabudowane" na użytek gruntowy "B - tereny mieszkaniowe" oraz ujawnieniu budynku mieszkalnego. Jak wyjaśnił Starosta w zaskarżonej decyzji, w operacie ewidencji gruntów i budynków, to jest ręcznie prowadzonym rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym od 1987 r. nie było ujawnionego budynku na przedmiotowych działkach, wobec czego zawiadomieniami z 25 maja i 15 czerwca 2015 r. nie doszło do zmiany funkcji budynku, a jedynie "do ujawnienia budynku mieszkalnego zgodnie z posiadanymi przez organ dokumentami". Organ odwoławczy zauważył w tym miejscu, że zawarty w aktach sprawy wniosek P. S. z 20 maja 2015 r., będącego współwłaścicielem nieruchomości dotyczył aktualizacji użytku gruntowego "Bi" na "B", natomiast brak było wniosku stron o ujawnienie budynku mieszkalnego i jego funkcji. W aktach sprawy brak jest również dokumentacji technicznej z inwentaryzacji powykonawczej budynku, na którą powołał się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. W opinii organu odwoławczego opisane powyżej zmiany nr [...] nastąpiły w niewłaściwym trybie, bez przeprowadzenia wymaganego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w świetle obowiązującego wówczas art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części mogła nastąpić na podstawie zgłoszeń, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to brak takiego zgłoszenia uniemożliwiał ujawnienie zmian w operacie ewidencyjnym w trybie czynności materialno-technicznej. Organ wyjaśnił, że z treści art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 tej ustawy obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonuje w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Ponadto zgłaszający zmianę sposobu użytkowania winien dołączyć organowi administracji budowlanej ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu przy czym konieczność dokonania zmiany (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, lecz deklaratoryjny, rejestrowy. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego. Finalnie organ odwoławczy wskazał, że Starosta przeprowadzając z urzędu postępowanie administracyjne winien mieć na względzie, że istniejący budynek - Dom Wczasowy "W" funkcjonował do 1 kwietnia 2009 r. we władaniu Funduszu [...] Sp. z o.o. Zespół Domów [...] jako budynek wczasowy, co wynika z pisma Funduszu skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 7 maja 2010 r., na podstawie którego przekazano budynek nowym właścicielom. Dopiero ustalenie prawidłowej funkcji budynku, popartej odpowiednią dokumentacją umożliwi prawidłowe określenie użytku gruntowego na przedmiotowych działkach. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P. S. Zarzucił w niej naruszenie: - art. 6 k.p.a., poprzez bezpodstawne umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a konkretnie w części od 5 wiersza uzasadnienia na stronie 4 do 25 wiersza uzasadnienia na stronie 6 swego rodzaju instrukcji dla organu I instancji, - art. 134 k.p.a. przez brak jego zastosowania, ponieważ Inspektor powinien był w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalności odwołania Burmistrza z uwagi na oczywisty brak u niego przymiotu strony, - art. 48 § 1 k.p.a. przez brak jego zastosowania, ponieważ współwłaścicielka nieruchomości M. A. – K. od kilku lat jest osobą nieznaną z miejsca pobytu, dla której sąd nie wyznaczył przedstawiciela, a zaskarżona decyzja powinna być doręczona jej przedstawicielowi ustanowionemu zgodnie z art. 34 k.p.a., - art. 61 § 4 k.p.a. przez brak jego zastosowania, gdyż wbrew temu przepisowi współwłaścicielka nieruchomości M. A. – K. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części od 5 wiersza uzasadnienia na stronie 4 do 25 wiersza uzasadnienia na stronie 6 albowiem część ta nie ma podstawy prawnej i stanowi bezprawną presję na organ l instancji mogącą mieć wpływ na jego postępowanie w przyszłości. Skarżący zgadza się z organem odwoławczym w zakresie, w jakim ten zakwestionował interes prawny i przymiot strony Burmistrza Miasta i Gminy, nie widzi natomiast podstaw do tego, aby organ odwoławczy umieszczał wskazania co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lecz umorzył postępowanie. Stwierdził ponadto, że skoro u Burmistrza brak było legitymacji odwoławczej, to w sprawie nie zachodziła potrzeba oceny jego interesu prawnego, a organ odwoławczy winien był na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skarżący zarzucił też, że w postępowaniu nie brała udziału druga współwłaścicielka nieruchomości, której miejsce pobytu nie jest znane. Nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a zaskarżona decyzja została wysłana na jej nieaktualny adres. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względy na zarzuty skargi dotyczące części uzasadnienia zaskarżonej decyzji podnieść przede wszystkim należy, że nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości (również skarżącego) co do braku interesu prawnego, a zatem przymiotu strony Burmistrza Miasta i Gminy w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] położonych w obrębie Ż jednostka ewidencyjna M – wieś. Nie budzi zatem wątpliwości co do zgodności z prawem dokonana ocena prawna takiej sytuacji i w jej wyniku rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania. Skoro burmistrz nie ma interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to nie mógł skutecznie wszcząć przedmiotowego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do badania, czy odwołanie wniesione przez burmistrza zostało wniesione przez stronę (jak podnosił skarżący zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a.) ale dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawczy w całym, zainicjowanym przez niego postępowaniu. Ocenę tę Sąd w całości podzielił. Nie jest także słuszny zarzut naruszenia art. 48 § 1 k.p.a., art. 34 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. co do współwłaścicielki nieruchomości M. A. – K. Z akt administracyjnych nie wynika, aby była ona osobą nieznaną z miejsca pobytu (organy dokonywały doręczeń na adres podany przez nią do ewidencji, a przesyłki wracały z adnotacją "nie podjęto w terminie", a nie "adresat nieznany"). Nie wiadomo też dlaczego skarżący, który podnosi że od lat nie jest mu znany adres pobytu M. A. – K., zarzuca, że zaskarżona decyzja została wysłana na jej "nieaktualny adres". Ponadto wskazać należy, że stronie postępowania, której prawo udziału w postępowaniu zostało w jakikolwiek sposób naruszone przysługują określone w k.p.a. środki prawne. Co do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "swego rodzaju instrukcji dla organu I instancji", co może mieć wpływ na treść wydanej w przyszłości przez ten organ decyzji, stwierdzić należy, że jest on całkowicie bezzasadny. Nie ma żadnych prawnych przeszkód aby organ wyższego stopnia, a zarazem organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego umieścił w zaskarżonej decyzji informacje (m.in. o możliwości wszczęcia postepowania z urzędu), które organ I instancji może wziąć pod uwagę w trakcie ewentualnego nowego postępowania (postępowania, które podlegać będzie mogło kontroli administracyjnej instancyjnej i sądowej). Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, także w zakresie uzasadnienia, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie budzi zastrzeżeń Sądu i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie zaskarżona decyzja narusza prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.).