III SA/Kr 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 listopada 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. M. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r., znak: [...], ustalającej, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. od 1 marca 2014 r. do 29 lutego 2016 r. został nienależnie pobrany i określającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 3 672,00 zł, które podlegają zwrotowi, działając na podstawie art. 16 ust. 6 i ust. 7, art. 20, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne przyznane decyzją Wójta Gminy, [...], z dnia [...] 2012 r. w kwocie 3 672,00 zł, od 1 marca 2014 r. do 29 lutego 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. został skarżącej przyznany zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 czerwca 2012 r., bezterminowo. W dniu 14 marca 2016 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z informacją, iż od dnia 15 marca 2014 r. został skarżącej przyznany dodatek pielęgnacyjny. Organy wskazały, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a skoro tak, to zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej na podstawie decyzji [...] z dnia [...] 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Od powyższej decyzji - z uchybieniem ustawowego terminu - odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz wnosząc o zmianę w całości zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r., znak: [...], przywróciło skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji GOPS z dnia [...] 2016 r., znak: [...]. W ramach kontroli instancyjnej Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest kwestia, czy pobrany na mocy decyzji wydanej przez GOPS nr: [...] z dnia [...] 2012 r. od 1.03.2014 r. do 29.02.2016 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w aktach przemawia za przyjęciem, iż skarżąca pobrała nienależnie świadczenia pielęgnacyjne przyznane na mocy decyzji Wójta Gminy nr: [...] z dnia [...] 2012 r. Skarżącej na mocy decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.06.2012 r., bezterminowo. Skarżąca została prawidłowo pouczona o tym, kiedy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że w związku z tym podniesiony w odwołaniu argument, że skarżąca nie miała świadomości, że pobiera nienależne świadczenie, nie znajduje potwierdzenia w dokumentach sprawy. W dniu 14 marca 2016 r. wpłynęło do organu l instancji pismo ZUS z informacją, iż od dnia 15 marca 2014 r. został skarżącej przyznany dodatek pielęgnacyjny. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja równocześnie orzeka o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, ustala wysokość świadczeń nienależnie pobranych oraz zobowiązuje do ich zwrotu. Przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i organ II instancji podzielił ustalenia organu l instancji, iż skarżąca nienależnie pobrała świadczenia rodzinne w wysokości 3672,00 zł. Natomiast organ odwoławczy zważył, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej K. M. na powyższą decyzję. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i nie uznawanie świadczenia rodzinnego które pobrała za nienależnie pobrane. Skarżąca wskazała, że w 2012 r. został jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Natomiast w 2014 r. przyznano jej dodatek pielęgnacyjny. Podniosła, że nie miała świadomości, że przyznanie dodatku pielęgnacyjnego powoduje utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nikt jej o tym nie informował, a skarżąca jest osobą niewidomą, jeżeli nawet zatem we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku była umieszczona informacja, to skarżąca nie mogła jej przeczytać. Skarżąca uważa, że w takiej sytuacji urzędnicy załatwiający jej sprawę powinni byli ją o tym poinformować. We wspólnym gospodarstwie mieszka ze skarżącą mąż, który jest osobą niepełnosprawną i który nie może jej pomóc w żadnych sprawach, które skarżąca załatwia w urzędach. Skarżąca wskazała, że jest osobą bardzo biedną. Utrzymuje się z renty w wysokości ok. 800 zł. Żadna z osób, które pomagały jej w załatwianiu spraw urzędowych nie informowała jej o tym, że nie może pobierać zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jednocześnie. W ocenie skarżącej organ administracji powinien pouczyć ją stosownie do jej możliwości, gdyż nie można uznać za prawidłowe pouczenie osoby niewidomej pismem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty nie są zasadne, a Sąd nie znalazł także innych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Bezsporne w sprawie jest, że skarżącej został przyznany zasiłek pielęgnacyjny decyzją nr [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r., od dnia 1 czerwca 2012 r., bezterminowo. Również bezsporna jest okoliczność, iż od dnia 15 marca 2014 r. został skarżącej przyznany dodatek pielęgnacyjny. Skarżąca nie kwestionuje także okoliczności, iż w okresie od 1 marca 2014 r. do 29 lutego 2016 r. pobierała oba świadczenia, a łączna kwota pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego to 3 672 zł. Powyższe okoliczności znajdują także potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 powyższej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z art. 30 ust. 5 decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zgodnie z art. 30 ust. 9 organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świadczenie do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 2591/14 LEX nr 2118096). Trafnie zatem organ odwoławczy zmienił zaskarżoną decyzję, wydając jedynie rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a uchylając rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Niewątpliwie w niniejszej sprawie świadczenie rodzinne (zasiłek pielęgnacyjny) zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia. Stan faktyczny w niniejszej sprawie wyczerpuje bowiem regulację art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jak już wyżej wskazywano, zgodnie z powyższym przepisem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że choć oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej - oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat życia. Natomiast dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Oba wskazane świadczenia nie służą zatem wzbogaceniu się osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są podobne. Za twierdzeniem powyższym przemawia również okoliczność, iż w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowano kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Rozwiązanie powyższe ma zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Sporna między stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia, czy skarżąca była pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd rozstrzyga sprawę sądowoadministracyjną co do zasady w oparciu o materiał znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy (karta 4-5) znajduje się wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 13 lipca 2012 r. złożony na formularzu, w którym znajdują się pouczenia, w szczególności pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.) oraz na podstawie innych ustaw. Pouczenie obejmuje także informację, że osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. A niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o który mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji – konicznością ich zwrotu. Na tymże piśmie widnieje odręczna adnotacja "Przyjęłam do wiadomości M. K.". Również wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został wypełniony i podpisany przez skarżącą. Wobec powyższego nie sposób uznać, że skarżąca nie została prawidłowo pouczona o konieczności zawiadomienia organu o sytuacji, w której skarżącej zostanie przyznany dodatek pielęgnacyjny. Sąd nie neguje trudnej sytuacji życiowej skarżącej i zwraca uwagę, że może ona mieć znaczenie dla kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.