III SA/Kr 701/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie schroniska dla osób bezdomnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 maja 2018 roku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2018 r. nr [...] którą odmówiono przyznania M. G. świadczenia w formie schronienia w części schroniskowej Noclegowni Schroniska dla Bezdomnych [...] w K, ul. M. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie M. G. nie podzieliło jego stanowiska. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem z art. 48 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Rozwinięciem tej zasad jest natomiast przepis art. 48a ustawy, zgodnie z którym udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych. Schronisko dla osób bezdomnych zapewnia osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny, całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. Noclegownia zapewnia schronienie osobom bezdomnym, świadcząc tymczasową pomoc w postaci miejsca noclegowego, w ramach której umożliwia spędzenie nocy w warunkach gwarantujących ochronę życia i zdrowia. Tymczasowe schronienie może być udzielone również w formie ogrzewalni, która umożliwia interwencyjny, bezpieczny pobyt w ogrzewanych pomieszczeniach wyposażonych co najmniej w miejsca siedzące. Ustawa o pomocy społecznej rozróżnia świadczenie pomocy w postaci udzielenia schronienia w -różnych formach, przy czym jedynie forma przyznania miejsca w schronisku wymaga wydania decyzji administracyjnej i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł oraz zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że dochodem wnioskodawcy i źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad środowiskowy wykazał, że odwołujący jest osobą samotną, bezdomną. Od 8 grudnia 2017 r. podjął trzymiesięczne zatrudnienie w ramach uczestnictwa w projekcie "RESTART III"- programu aktywizującego zawodowo osoby w wieku powyżej 50 roku życia. W ocenie organu odwoławczego udzielana pomoc M. G. w formie pobytu w noclegowni lub ogrzewalni niewątpliwie może nie spełniać oczekiwań strony, jednakże ośrodki pomocy społecznej przyznają świadczenia w ramach posiadanych środków finansowych. Trudna sytuacja na rynku pracy i ubożenie społeczeństwa powodują nieustanne powiększanie się kręgu osób potrzebujących wsparcia. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zdaniem Kolegium prawidłowo wyjaśnił do kogo kierowane jest w pierwszym rzędzie wsparcie w postaci pobytu w schronisku podkreślając, iż w pierwszej kolejności są to osoby z dysfunkcjami narządu ruchu i ograniczoną sprawnością psychiczną. Organ wskazał, że niedostateczna wielkość posiadanych środków finansowych powoduje konieczność rozdziału ich w taki sposób, aby jak największa grupa osób i rodzin mogła uzyskać chociażby minimalne wsparcie. Wypłacane świadczenia z pomocy społecznej, pomimo osiąganych przez odwołującego dochodów wskazują na to, że odwołujący się nie zostaje pozostawiony przez organ bez pomocy. Udzielenie schronienia w formie miejsca w domu noclegowym lub ogrzewalni (a także wypłacane stale i regularnie zasiłki celowe) świadczą o tym, iż odwołujący M. G. jest objęty pomocą społeczną o takim właśnie charakterze. Pomoc w formie udzielenia schronienia ma charakter tymczasowy, udzielany w sytuacji pogorszenia stanu zdrowia. Odwołujący się zdaniem Kolegium może składać kolejne wnioski o przyznanie schronienia w całodobowej placówce, jeśli stan jego zdrowia uległ by gwałtownemu pogorszeniu. Kolegium podkreśliło, za organem I instancji, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia M. G. Jednak ma on możliwość samodzielnego poruszania się bez wykorzystania sprzętu wspomagającego poruszanie się i bez korzystania z pomocy innych osób. Należy podkreślić, że każdą indywidualną sprawę administracyjną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną organ zobowiązany jest rozpatrywać w świetle zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej oraz zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza art. 7 kpa. Stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać samodzielnie, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Powyższe oznacza, że pomoc społeczna powinna mieć udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, jednak nie ma obowiązku zaspokajania wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Kolegium dodało że na mocy wcześniejszych decyzji M. G. otrzymywał i otrzymuje nadal stałą pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłków celowych przyznawanych w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Świadczy to o tym, że organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej M. G. Odwołujący się jest objęty stałą pomocą i otrzymuje świadczenia pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dlatego też odmowa przyznania pomocy w formie schronienia w całodobowej placówce w sytuacji umożliwienia schronienia w noclegowni nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję z dnia 8 maja 2018 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie , iż skarżący jest osobą niewykorzystującą sprzętu ortopedycznego wspomagającego poruszania się, a nadto, że skarżący pozostaje osobą, której stan zdrowia jest na tyle dobry, że pozwala na opuszczanie Schroniska w godzinach od 8 do 16 każdego dnia, w tym w soboty, niedziele i święta; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów oraz uznanie, że decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo, w szczególności, iż po stronie skarżącego nie zaktualizowały się żadne przesłanki uzasadniające przyznania mu pomoc}' poprzez udzielenie pozwolenia na przebywanie stałe na terenie schroniska, mimo że z przedłożonych przez skarżącego dokumentów i zaświadczeń wynika, że jest on osoba bardzo schorowaną, której stan zdrowia czyni uzasadnionym stałe, nie zaś jedynie nocne przebywanie w schronisku. Ponadto naruszenie prawa materialnego , a to: - art.8 w zw. z art. 48 w zw. z art. 48 a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, ze skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania mu prawa do schronienia w wymiarze stałego pobytu, mimo, ze skarżący znajduje się w niezmiernie trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej, nie ma możliwości samodzielnie zapewnić sobie schronienia ani podjąć stałej pracy zarobkowej; W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, iż w schronisku, oprócz części noclegowej znajduje się także część opiekuńcza, przeznaczona dla osób wymagających stałej opieki osób trzecich. Odrębną jednak grupę stanowią osoby borykające się wprawdzie z szeregiem schorzeń, jednak niewymagające opieki medycznej i opiekuńczej, a wyłącznie miejsca, w którym mogłyby przebywać przez okres całego dnia, a to z uwagi na swój stan zdrowia i niemożność opuszczania schroniska w godzinach od 8 do 16 każdego dnia. Pozostałą grupę osób przebywających w schronisku kwalifikować trzeba jako osoby zdrowe. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż wnioskodawca -skarżący ma możliwość samodzielnego poruszania się, bowiem nie korzysta ze sprzętu ortopedycznego, zaś pomoc socjalna w postaci schronienia we wnioskowanym przez skarżącego wymiarze, mogłaby być udzielona w przypadku pogorszenia stanu zdrowia. Podnieść więc w tym miejscu trzeba, że organ zarówno I, jak i II instancji całkowicie błędnie zinterpretowały i oceniły przedkładane przez skarżącego dokumenty, zaświadczające o jego istniejących schorzeniach oraz ich konsekwencjach. Skarżący wskazał na dokumenty obrazujące jego zły stan zdrowia: skierowanie do pracowni diagnostycznej z dnia 25 stycznia 2018 roku; wyników badania histopatologicznego z dnia l lipca 2016 roku; zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 czerwca 2017 roku; skierowania do pracowni diagnostycznej z dnia 14 kwietnia 2016 roku; skierowania do szpitala /Oddział Rehabilitacji Dziennej/ z dnia 16 maja 2018 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 maja 2018 roku; karty informacyjnej z dnia 17 października 2017 roku; zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 listopada 2017 roku; skierowania na realizację zleceń pielęgniarskich z dnia 23 lipca 2017 roku; wyników przewodnictwa ruchowego i czuciowego; wyników badań pracowni rentgenowskiej i USG; wyników badań pracowni rezonansu magnetycznego; karty informacyjnej z dnia 14 lutego 2017 roku; zlecenie na przedmioty ortopedyczne/gorset i ortezy nadgarstków. Z dokumentacji medycznej, zdaniem skarżącego wynika iż jest osobą zmagającą się z szeregiem dolegliwości zdrowotnych, które w miarę upływu czasu pogłębiają się i tym bardziej uniemożliwiają skarżącemu czy to podjęcie pracy, czy znalezienie mieszkania czy chociażby normalne codzienne funkcjonowanie. Nie jest prawdą, jak twierdzi to organ II instancji, jakoby skarżący nie używał żadnego sprzętu ortopedycznego. Skarżący cierpi na gonartrozę (chorobę zwyrodnieniową stawu kolanowego) ale także na zwyrodnienie kręgosłupa objawiające się wypadaniem krążków międzykręgowych. Skutkiem tego ma znaczące problemy z poruszaniem się oraz przebywaniem w pozycji stojącej, ale także zmuszony jest do noszenia specjalnego gorsetu ortopedycznego stabilizującego kręgosłup. Podkreślił, że użytkowany przez niego gorset winien być kwalifikowany, jako sprzęt ortopedyczny. Dodatkowo skarżący wyjaśnia, że korzystanie z innego sprzętu ortopedycznego ( np. kul) nie jest możliwe ze względu na znaczny obustronny zespół cieśni nadgarstka. Zmaga się również z przewlekłą choroba przewodu pokarmowego o znacznym stopniu zaawansowania, uciążliwą alergią i astmą na tle alergicznym oraz wysokim nadciśnieniem tętniczym. Zdaniem skarżącego przyznanie prawa do całodobowego pobytu nie wiąże się ponadto z żadnymi dodatkowymi kosztami dla Schroniska. Jest wręcz przeciwnie. Skarżący od lat pracuje na rzecz Schroniska nie otrzymując za to jakiejkolwiek gratyfikacji. Mając na uwadze wszelkie podniesione wyżej okoliczności, a także naruszenia prawa procesowego i materialnego, jakich dopuściły się organa obu instancji, złożona w niniejszym postępowaniu skarga jest uzasadniona, a jako taka zasługuje na uwzględnienie w całości, o co niniejszym skarżący wnosi. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną przyznania pomocy w niniejszej sprawie jest art. 48a. ustawy o pomocy społecznej. Jego treść jest następująca: 1. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. 2. Schronisko dla osób bezdomnych zapewnia osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny, całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. 2a. Przyznanie osobie bezdomnej tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych przez gminę miejsca jej pobytu, na podstawie art. 101 ust. 3, nie wymaga podpisania przez osobę bezdomną kontraktu socjalnego. 2b. Schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zapewnia osobom bezdomnym, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. 2c. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom bezdomnym, o których mowa w ust. 2b, zapewnia się posiłek lub całodzienne wyżywienie, świadczone w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. 2d. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi osobom bezdomnym, które posiadają decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, przez okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej, jednak nie dłużej niż przez 4 miesiące. 2e. Jeżeli w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi są przewidziane miejsca dla osób niewymagających usług opiekuńczych, osobie bezdomnej zdolnej do samoobsługi i niewymagającej usług opiekuńczych może być przyznane tymczasowe schronienie w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. W takim przypadku świadczenie usług osobom bezdomnym zdolnym do samoobsługi i niewymagającym usług opiekuńczych następuje z zastosowaniem przepisów ust. 2, 2a i 2g oraz standardów przewidzianych dla schronisk dla osób bezdomnych. 2f. W schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi mogą przebywać jedynie osoby na podstawie decyzji o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi albo decyzji o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych, wydanej przez gminę. Na wstępie rozważań należy podmieść, że skarżony organ nie wskazał w podstawie prawnej decyzji odnośnie o jakie schronienie wniósł skarżący, o jakie schronienie sprawa się toczy. W art. 48a ust. 1 wyodrębnione są 3 rodzaje schronienia a/ tymczasowe schronienia w noclegowni, b/ tymczasowe schronienie w schronisku dla osób bezdomnych c// tymczasowe schronienie w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Należy wskazać, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące – co do meritum – naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ustawy o pomocy społecznej stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny. W ocenie Sądu organ odwoławczy bezkrytycznie zaaprobował ustalenia poczynione przez organ I instancji, które odnoszą się tylko do części materiału dowodowego. Ustalając ze strona cierpi na długotrwałą chorobą gastryczną, nie wyjaśniając, a w zasadzie pomijając podnoszony przez stronę problem związany z chorobą kręgosłupa, która ta choroba zdaniem skarżącego utrudnia mu swobodne poruszanie się i wymaga w ciągu dnia stosownego odpoczynku w warunkach schroniskowych. Na jakich to dowodach oparło się Kolegium stwierdzając, że skarżący ma możliwość samodzielnego poruszania się bez wykorzystania sprzętu wspomagającego, bez korzystania z pomocy innych osób, nie sposób dociec w świetle oświadczeń i zaświadczeń lekarskich skarżącego. Takiej oceny tych argumentów skarżącego Kolegium nie oceniło i nie odniosło się do nich. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję organu za przedwczesną, wydaną bez należytego rozpatrzenia sprawy. Nadto w ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazywane powyżej uchybienia bez konieczności odnoszenia się do przesłanek materialnoprawnych przedmiotowej pomocy uzasadniają potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie właściwie zebrać i ocenić materiał dowodowy pozwalający na odtworzenie sytuacji zdrowotnej strony, w szczególności odnoszący się do choroby kręgosłupa, którą zgłaszał skarżący oraz korzystania przez niego w związku z ta chorobą z gorsetu ortopedycznego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, i jako takie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.