III SA/Kr 703/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusza Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi A Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Spółka Jawna kwotę 184,00 zł (słownie: sto osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 13 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), § 4 pkt 1 lit. a uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg oraz art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Jednocześnie wymierzył A Spółce jawnej w siedzibą w W karę pieniężną w wysokości 4 608,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z umieszczeniem reklamy o treści "Apteka [...]" w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. na odcinku nr [...] w km 0+650 strona prawa w okresie od 20 czerwca 2013 r. do 23 września 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 20 czerwca 2013 r. ustalono, iż w pasie drogowym kontrolowanej drogi umieszczono tablicę reklamową. Sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich poinformował właściciela tablicy o podejrzeniu nielegalnego zajęcia pasa drogowego i wezwał do przedłożenia dokumentów, bądź innych dowodów potwierdzających zgodne z prawem umieszczenie reklamy w wyżej wskazanym pasie drogowym. W dniu 23 września 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowa reklama nadal znajduje się w pasie drogowym. W dniu 20 listopada 2013 r. stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego. W oględzinach wziął udział przedstawiciel strony i podał, że dzierżawi miejsce pod reklamę od Miejskiego Zarządu Budynków. Ustalając przebieg granicy pasa drogowego oraz stwierdzając jego naruszenie przez umieszczenie przedmiotowej reklamy, oparto się na aktualnych, pozyskanych ze starostwa powiatowego, kopiach mapy sytuacyjnej i ewidencyjnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na kopii mapy sytuacyjnej linią koloru zielonego zaznaczono granice pasa drogowego w miejscu lokalizacji reklamy. Z analizy przedmiotowych map oraz ustaleń dokonanych podczas kontroli pasa drogowego wynika, że reklama w całości znajdowała się w kolizji z liniami granicznymi pasa drogowego. Kolizja widoczna jest także na dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy oraz szkicach dołączonych do protokołów kontroli. Przedmiotowa reklama była w sposób trwały związana z gruntem i nieprzerwanie zajmowała pas drogowy, w terminie wskazanym w sentencji decyzji. Doszło, zatem do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, z których wynika obowiązek posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym na umieszczanie reklam w pasie drogowym tj. art. 40 ust. 2 pkt 3. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Strona nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed umieszczeniem w nim reklamy. Takie zdarzenie rodzi obowiązek wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej. Obowiązek wymierzenia kary w przypadku braku zezwolenia, spoczywający na zarządcy został również potwierdzony w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1819/05. Powierzchnia spornej reklamy znajdującej się w pasie drogowym została zmierzona podczas kontroli w dniu 20 czerwca 2013 r. oraz 23 września 2013 r. Według wykonanych pomiarów wysokość i szerokość reklamy wynosi odpowiednio 2,50 m i 0,60 m, a jej łączna powierzchnia to 3,00 m2. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ zobligowany był do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym przez okres 96 dni. Natomiast postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego stało się bezprzedmiotowe wobec usunięcia reklamy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A Spółka jawna z siedzibą w W, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z usytuowaniem tablicy reklamowej, miejsca usytuowania tablicy, a także tytułem własności w odniesieniu do działki stanowiącej drogę nr [...] i działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz z dnia 23 września 2013 r., a także dokumentacja fotograficzna pokazuje, że faktycznie pobocze pasa drogowego w działce drogowej drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W na odcinku nr [...] w km 0+650 strona prawa, było zajęte przez reklamę w okresie od dnia 20 czerwca 2013 r. do dnia 23 września 2013 r. W materiale dowodowym znajdują się aktualnie pozyskane ze starostwa powiatowego: wypis z rejestru gruntów, kopie mapy zasadniczej oraz kopie mapy sytuacyjnej i mapy ewidencyjnej. Na ich podstawie ustalono też szerokość pasa drogowego. Z analizy tych map oraz ustaleń z oględzin wynika, że reklama w całości znajdowała się w kolizji z liniami granicznymi pasa drogowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych reguluje kwestie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podstawę obliczenia kary stanowią przepisy oraz uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] 2008 r. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, że dokonano zajęcia pasa drogowego z naruszeniem przepisów prawnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w przepisach ustawy o drogach publicznych, czyli w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosowanego zezwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia działań przewidzianych omawianymi przepisami, czyli zobowiązany jest naliczyć karę pieniężną. Sama kwestia zawarcia umowy dzierżawy gruntu w celu umieszczenia na nim urządzenia reklamowego – czy też w ogóle zagadnienie udostępnienia gruntu przez jego właściciela innym podmiotom – nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie może być w ogóle przedmiotem sprawy przed organem administracji, z uwagi na to, że należy do sfery prawa cywilnego. Wszelkie spory i roszczenia na tym tle należeć zatem będą do sądów powszechnych. A Spółka jawna z siedzibą w W wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez organ I instancji poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z usytuowaniem tablicy reklamowej, a także tytułem własności w odniesieniu do działki stanowiącej drogę nr [...] w miejscowości W na odcinku nr [...] w km 0+650 strona prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wskazany kaseton reklamowy posadowiony jest na działce ewidencyjnej nr [...] w W stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. Spółkę łączy z właścicielem umowa dzierżawy, na mocy której wskazana wspólnota reprezentowana przez Miejski Zarząd Budynków Sp.z.o.o. wyraziła zgodę na umieszczenie reklamy w zamian za czynsz regulowany miesięcznie. Właściciel w żaden sposób nie informował spółki, że kaseton reklamowy położony jest w pasie drogowym. Skutkiem tego dzierżawca nie miał świadomości, że tablica reklamowa została umieszczona w pasie drogowym drogi nr [...]. W chwili ustawiania tablicy reklamowej nic nie wskazywało, gdzie znajduje się granica, która winna wyznaczać granicę pasa drogowego. Nie było tam żadnych znaków granicznych czy innych elementów wskazujących na przebieg granicy. Przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, że dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem strona skarżąca nie miała świadomości swojego naruszenia. Ponadto organ administracji publicznej nie wykazał, że tablica reklamowa została usytuowana w pasie drogowym. Stan prawny gruntu, na którym posadowiona została tablica reklamowa nie jest uregulowany, co dodatkowo poddaje w wątpliwość prawidłowość decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W konkluzji skargi spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zsądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku umieszczeniem reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w W na odcinku nr [...] w km 0+650 strona prawa w okresie od 20 czerwca 2013 r. do 23 września 2013 r. Kwestią sporną w sprawie jest stwierdzenie czy przedmiotowa reklama znajdowała się istotnie w pasie drogowym czy na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W, z którą to skarżącą Spółkę łączy z właścicielem umowa dzierżawy, na mocy której wskazana wspólnota reprezentowana przez Miejski Zarząd Budynków Sp.z.o.o. wyraziła zgodę na umieszczenie reklamy w zamian za czynsz regulowany miesięcznie. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Nakłada to na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Już jednak samo zajęcie pasa drogowego zostało przez stronę zakwestionowane, poprzez powołanie się na umowę dzierżawy od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W miejsca na działce należącej do tejże Wspólnoty na umieszczenie reklamy w zamian za czynsz. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. Jak podniosła strona skarżąca w odwołaniu w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że sporna reklama rzeczywiście znajduje się w pasie drogowym. W rozpatrywanej sprawie organy dołączyły szereg mapek i zdjęć, ale żaden z tych dowodów nie wskazuje na fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Dołączone mapy nie wskazują odległości umieszczania reklamy od działki ewidencyjnej nr [...]. Problemem podstawowym w sprawie jest wskazanie dowodu na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym. Zdaniem Sądu, dowód taki stanowi odpowiedni urzędowy dokument geodezyjny określający, i to w odpowiedniej skali czytelnej dla strony i ewentualnie dla Sądu z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić zajęcie tego pasa drogowego, a nie umiejscowienia przedmiotowej reklamy na działce [...] co twierdzi skarżąca. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że pozyskane ze starostwa powiatowego: wypis z rejestru gruntów, kopie mapy zasadniczej oraz kopie mapy sytuacyjnej i mapy ewidencyjnej w sposób jednoznaczny wskazują, że reklama w całości znajdowała się w kolizji z liniami granicznymi pasa drogowego. Z przedstawionych dowodów nie można wyprowadzić takiego wniosku. Zdaniem Sądu dokumentacja taka jak sporządzony protokół czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. W tej sytuacji należało uznać za uzasadniony podniesiony przez stronę zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.