III SA/Kr 704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr XL-359/14 w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Łapsze Niżne wraz z załącznikami od numeru 1 do 9 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Łapsze Niżne w dniu 30 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr XL-359/14 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Łapsze Niżne, wraz z załącznikami numer od 1 do 9. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 roku poz. 594 ze zm.) Rada Gminy Łapsze Niżne uchwaliła Statuty Sołectw Gminy Łapsze Niżne zgodnie z brzmieniem stanowiącym załączniki do niniejszej uchwały: załącznik Nr 1 - Statut Sołectwa Frydman, załącznik Nr 2 - Statut Sołectwa Falsztyn, załącznik Nr 3 - Statut Sołectwa Niedzica-Zamek, załącznik Nr 4 - Statut Sołectwa Niedzica, załącznik Nr 5 - Statut Sołectwa Kacwin, załącznik Nr 6 - Statut Sołectwa Łapsze Niżne, załącznik Nr 7 - Statut Sołectwa Łapsze Wyżne, załącznik Nr 8 - Statut Sołectwa Łapszanka, załącznik Nr 9 - Statut Sołectwa Trybsz. Skargi na powyższą uchwałę, odnośnie każdego z załączników z osobna, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowego w Nowym Sączu. Skargi zostały wniesione na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz.1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw Frydman, Falsztyn, Niedzica-Zamek, Niedzica, Kacwin, Łapsze Niżne, Łapsze Wyżne, Łapszanka i Trybsz społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 30 kwietnia 2014 roku numer XL-359/14 odnośnie każdego ze statutów sołectw Gminy Łapsze Niżne w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łapsze Niżne wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wybrane przepisy statutów sołectw Gminy Łapsze Niżne, stanowiące załączniki od 1 do 9 przedmiotowej uchwały, były w roku 2018 i 2019 zmieniane przez uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne nr XXXX-354/18 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL-359/14 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Łapsze Niżne oraz uchwałę nr VI-57/19 z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL-359/14 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Łapsze Niżne. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 9 maja 2014 r. pod pozycją 2646. Organ nadzoru nie prowadził względem zaskarżonej uchwały postępowania nadzorczego. Zdaniem organu w samej treści zaskarżonej uchwały, tj. w przepisach derogacyjnych w § 3 uchwały Rady Gminy Łapsze Niżne nr XLIV-405/14 z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Łapsze Niżne zawarta została informacja, iż uchwała w sprawie konsultacji społecznych podjęta w roku 2014 uchyla przepisy wcześniejsze tj. uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne nr XV-128/11 z dnia 30 listopada 2011 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w roku 2011 pod pozycją 6756), i to właśnie na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy Łapsze Niżne nr XV-128/11 z dnia 30 listopada 2011 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w roku 2011 pod pozycją 6756) zostały przeprowadzone konsultacje społeczne. Skarżący otrzymał podjęte obowiązujące uchwały Rady Gminy oraz dokumenty będące podstawą podjęcia w/w uchwał, w tym protokół przeprowadzonych konsultacji. Organ podkreślił, że w dacie procedowania przez Radę Gminy w Łapszach Niżnych zaskarżonej uchwały nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Gminy nr XLIV-405/14 z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Łapsze Niżne, a tym samym na podstawie tej uchwały konsultacje nie mogły być prowadzone. Zostały natomiast przeprowadzone na podstawie uchwały Rady Gminy Łapsze Niżne nr XV-128/11 z dnia 30 listopada 2011 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w roku 2011 pod pozycją 6756). Organ wskazał, że w odpowiedzi na pismo Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu PO IV Pa 33.2018 z dnia 16 kwietnia 2018 r. Przewodniczący Rady Gminy w dniu 26 kwietnia 2018 r. przesłał wszelkie dokumenty, o które wnioskowano, to jest uwierzytelnione odpisy statutów jednostek pomocniczych gminy jak również pozostałe dokumenty potwierdzające procedurę ich uchwalania. Poinformował on jednocześnie, iż w tamtym czasie prowadzone były konsultacje społeczne projektu zmiany uchwały Nr XL-359/14 Rady Gminy Łapsze Niżne w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Zarządzenie Wójta w sprawie konsultacji społecznych wraz z przedstawianym projektem uchwały zostały również przekazane do Prokuratury. W dniu 15.04.2019 r. do urzędu wpłynęło kolejne pismo Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu PO IV Pa 33.2018 z dnia 10 kwietnia 2019 r. z prośbą o nadesłanie podjętych uchwał o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami wraz z kompletną informacją na temat ich podejmowania, publikacji oraz przesłania do kontroli przez Wydział Nadzoru Prawnego, jak również udzielenia informacji o zmianach uchwały w sprawie statutów jednostek pomocniczych gminy. W ocenie organu powodem wniesienia skargi jest błędna interpretacja w/w pisma tj. uznanie przez Prokuratora, że konsultacje społeczne miały się odbyć na podstawie Uchwały Nr XLI-405/14 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Łapsze Niżne. Prokurator Okręgowy nie wzywał o nadesłanie uchwały Nr XV-128/11 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 30 listopada 2011 r., która obowiązywała w momencie uchwalania statutów sołectw i która była podstawą dla przeprowadzonych konsultacji. W ocenie organu, wobec literalnego brzmienia § 3 przedmiotowej uchwały, sporządzanie dodatkowych wyjaśnień dla profesjonalnego podmiotu, jakim jest Prokurator Okręgowy, co taki zapis oznacza było niecelowe i nieuzasadnione. Tymczasem treść wniesionej skargi wskazuje na to, że wnoszący skargę uznał, że konsultacji społecznych projektu uchwały nie było, pomimo przedłożenia protokołów konsultacji. Wnoszący skargę nie zweryfikował, na jakiej podstawie konsultacje społeczne się odbyły, wskazał natomiast we wniesionej skardze, że Rada Gminy nie podjęła w stosownym czasie wymaganej art. 5a u.s.g. uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co jest oczywistą nieprawdą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Łapsze Niżne nr XL-359/14 z dnia 30 kwietnia 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Łapsze Niżne wraz z dziewięcioma załącznikami: 1. załącznik Nr 1 - Statut Sołectwa Frydman, 2. załącznik Nr 2 - Statut Sołectwa Falsztyn, 3. załącznik Nr 3 - Statut Sołectwa Niedzica-Zamek, 4. załącznik Nr 4 - Statut Sołectwa Niedzica, 5. załącznik Nr 5 - Statut Sołectwa Kacwin, 6. załącznik Nr 6 - Statut Sołectwa Łapsze Niżne, 7. załącznik Nr 7 - Statut Sołectwa Łapsze Wyżne, 8. załącznik Nr 8 - Statut Sołectwa Łapszanka, 9. załącznik Nr 9 - Statut Sołectwa Trybsz. Skarżący wniósł odrębne skargi na każdy z załączników od nr 1 do 9 przedmiotowej uchwały. Na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie spraw zainicjowanych tymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wszystkie skargi dotyczą tego samego przedmiotu, to jest tej samej uchwały rady gminy. Skargi zostały wniesione na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skargi zasługiwały zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie Rada Gminy Łapsze Niżne wskazała, iż podejmując zaskarżoną uchwałę odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, tj. uchwały nr XV-128/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie określenia zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Łapsze Niżne. Na podstawie tej uchwały Wójt Gminy Łapsze Niżne wydał Zarządzenie nr 0050.1.14.2014 z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami poszczególnych sołectw Gminy Łapsze Niżne projektu uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia statutów sołectw w przedmiocie zaproponowanych zmian w statutach Sołectw Gminy Łapsze Niżne. W zarządzeniu m.in. zarządzono przeprowadzić konsultacje społeczne w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Łapsze Niżne. Określono, że konsultacje w przedmiotowej sprawie rozpoczynają się 21 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. Wskazano, iż przedmiotowe konsultacje społeczne prowadzone będą w formie bezpośrednich spotkań z mieszkańcami na zwołanych w tym czasie zebraniach wiejskich, na których zostanie zaproponowany projekt uchwały oraz określono, kto jest uprawniony do wzięcia udziału w konsultacjach. Powołano także zespół konsultacyjny. Rada Gminy Łapsze Niżne delegowała więc na Wójta Gminy Łapsze Niżne swoje uprawnienia odnośnie konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Łapsze Niżne. Uchwała Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 30 listopada 2011 r. nr XV-128/11 jest uchwałą nieokreślającą w konkretny sposób procedury przeprowadzenia konsultacji w sprawie zmiany statutów sołectw. W ocenie Sądu zawarcie konkretnych wskazań odnośnie sposobu przeprowadzenia konsultacji, formy i terminu w zarządzeniu Wójta Gminy Łapsze Niżne, a nie w uchwale Rady Gminy było nieprawidłowe. W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 30 kwietnia 2014 r. przez Radę Gminy Łapsze Niżne Statut Sołectwa Gminy Łapsze Niżne nie został poddany społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Łapsze Niżne nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Łapsze Niżne wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.