III SA/Kr 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 kwietnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian na wniosek A Sp. z o.o. w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] jedn. ew. P w działkach nr [...] i [...] polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego "R-grunty orne" w miejsce użytku gruntowego "Ls - las". Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: A Sp. z o.o. wniosła w dniu 7 grudnia 2013 r. o zmianę użytku gruntowego "LslV" w działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. P położonych przy ul. P, uzasadniając wniosek tym, że wymienione działki użytkowane były jako rolnicze, natomiast w wyniku błędnie w ocenie wnioskującego odczytania zdjęć lotniczych przy założeniu nowej ewidencji zostały zakwalifikowane jako LslV. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] jedn. ew. P nr [...] i [...] (na części ich powierzchni o łącznym obszarze 0,1236) polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego grunty orne "R" w miejsce użytku gruntowego las "Ls". Aktualizacja zdaniem organu, polega na ujawnieniu w operacie ewidencyjnym aktualnego, a nie historycznego stanu dotyczącego danych działek. Wnioskodawca nie przedstawił wykazu zmian danych ewidencyjnych, z których wynikałaby wnioskowana zmiana. W wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowych działek, organ stwierdził, że działki obecnie są zabudowane dwoma kortami tenisowymi, dlatego wniosek Spółki uznał za niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem działki powinny być zakwalifikowane do użytku "Bz" - tereny rekreacyjne - wypoczynkowe. Na koniec organ poinformował, że zostanie wszczęte w tej kwestii (zmiany polegającej na ujawnieniu oznaczenia użytku gruntowego działek nr [...] i [...]) odrębne z urzędu postępowanie, gdyż w obecnym operacie ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki w części odznaczonej we wniosku oznaczone są jako użytki gruntowe LslV (lasy) A SP. Z o.o. odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, wadliwie przyjmując, że na działkach o nr [...] i [...] w roku 1985 był las, który uzasadniał zakwalifikowanie części terenu w/w działki jako użytki leśne. Spółka wniosła w związku z tym o usunięcie niezgodności między danymi w ewidencji gruntów i budynków, a treścią dokumentów, które przedłożyła w toku postępowania między innymi kopii zdjęcia lotniczego z 1982 r., wypisu z rejestru gruntów według stanu na 31 grudnia 1982 r., czy ortofotomapy z lat 1985 - 2009 na okoliczność braku lasu na wskazanych działkach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania uznał, że organ l instancji nie wyjaśnił precyzyjnie zakresu wniosku strony, mając na uwadze treść pisma strony z 4 listopada 2014 r., w którym sprecyzowano, że wniosek dotyczy usunięcia niezgodności między danymi w ewidencji gruntów i budynków a treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków, przez wykreślenie z rejestru gruntów użytku leśnego "Ls IV" o pow. 0,12 ha oraz usunięcie niezgodności między treścią mapy ewidencyjnej sporządzanej w 1985 r. a stanem faktycznym w terenie w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego. Również w odwołaniu strona nawiązała do mapy ewidencyjnej z 1985 r. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy strona żąda usunięcia niezgodności poprzez ujawnienie istniejącego stanu faktycznego na gruncie, co należy do kompetencji Prezydenta czy też żąda ustalenia stanu "historycznego", jaki istniał w 1985 r., co winno prowadzić do umorzenia postępowania, podkreślając, że niedopuszczalne jest na gruncie przepisów Kpa kwalifikowanie pisma strony niezgodnie z jego treścią. Wskazując na zasady aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy podkreślił, że aktualizacja musi prowadzić do ujawnienia w niej stanu aktualnego, nie można ujawniać w obowiązującym operacie ewidencyjnym danych "historycznych". Próba udawadniania przez stronę na podstawie zdjęć lotniczych, ortofotomapy z 1985 - 2009 r. czy zeznań świadków, że na przedmiotowej części działki nigdy nie było lasu jako sytuacji popełnienia oczywistego błędu przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów i budynków z 1985 r. w ocenie organu odwoławczego, nie może być realizowana w świetle obowiązujących przepisów w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Dokumentem i zarazem materiałem źródłowym, na podstawie którego ujawniono w działce nr [...] między innymi użytek gruntowy "Ls" był operat założenia ewidencji gruntów Nr [...] z 29 kwietnia 1985 r. uwzględniający operat klasyfikacji gruntów wsi T. A Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Krakowie. W treści skargi zarzucono decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym określeniu zakresu postępowania, który ma przeprowadzić organ l instancji z pominięciem, iż koniecznym jest ustalenie, czy w roku 1985 doszło do błędnego ujawnienia użytku zakwalifikowanego, jako las w miejsce użytku rolnego. Polemizując z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, za bezzasadne skarżąca uznała wskazanie organowi l instancji, iż w przypadku ustalenia, że żąda usunięcia niezgodności poprzez ujawnienie stanu, jaki istniał w 1985 r. organ winien umorzyć postępowanie, jest niezgodne z treścią § 45 ust.1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje, że aktualizacja danych ewidencyjnych to również eliminowanie błędnych danych. Jako błędne strona skarżąca wskazała stanowisko organu odwoławczego, że wniosek strony jest nieprecyzyjny, co było podstawą uchylenia decyzji, podczas gdy podstawę do uchylenia powinny stanowić uchybienia polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem strony. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił żadnego z wniosków dowodowych skarżącej. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą błędnego w ocenie strony skarżącej uznania, że aktualizacja danych ewidencyjnych nie może dotyczyć stanów historycznych, w sytuacji, gdy aktualizacja dotyczy też eliminowania błędnych danych wprowadzonych w przeszłości. Błędem jest według strony skarżącej, ograniczenie podstawy ujawnienia na działce nr [...] użytku Ls do operatu założenia ewidencji gruntów i budynków z pominięciem zdjęcia lotniczego, oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i uznanie, że jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego można dokonać aktualizacji zgodnie z wnioskiem strony. Nadto skarga zarzuca organowi odwoławczemu zaniechanie wskazania organowi l instancji, że w dacie założenia ewidencji gruntów w 1985 r. przepis § 12 ówcześnie obowiązującego dekretu z 2 lutego 1955 r. wskazywał, że dla celów ewidencji gruntów rozróżnia się grunty użytkowane rolniczo (użytki rolne) oraz grunty pod lasami i zadrzewieniem, a działki nr [...] i [...] były użytkowane rolniczo. Także błędem organu odwoławczego jest brak wskazania organowi l instancji, że w dacie założenia ewidencji gruntów w 1985 r. gleboznawcza klasyfikacja gruntów była dokonywana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i obejmowała grunty rolne oraz grunty pod lasami, natomiast lasami były jedynie grunty leśne wraz z drzewostanem i że konieczne jest ustalenie, jakie grunty mogły być uznane za lasy w dacie założenia nowej ewidencji. Powyższe zarzuty uzasadniają wg skarżącej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 powołanej wyżej ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuujący zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wytknął organowi l instancji, że ten nie wyjaśnił dokładnie jaki jest zakres żądania, o którym rozstrzygnął w sposób negatywny, a tym samym ustalenie tego zakresu i rozstrzygniecie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja, jak i ją poprzedzająca decyzja l instancji została wydana w stanie faktycznym i prawnym, wymagającym na wstępie rozważenia istoty ewidencji gruntów i budynków, w szczególności zaś jej rejestrowego charakteru, a także zasad rządzących funkcjonowaniem ewidencji i jej aktualizacją, l tak, stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zgodnie z art. 24 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542) zwanego dalej rozporządzeniem), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 p.g.k. Zgodnie z § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że skarga jest polemiką z uzasadnieniem decyzji o charakterze kasatoryjnym, przy czym stanowisko organu odwoławczego, który uchylił kontrolowaną decyzję organu l instancji tylko z tego powodu, że za nie dostatecznie jasny uznał zakres żądania wnioskodawcy, sprowadza się w istocie do przypomnienia powyżej w skrócie przedstawionych, rudymentarnych zasad prowadzenia ewidencji tj. zasady aktualności oraz rejestracyjnego charakteru ewidencji. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika niezbicie, że strona skarżąca domaga się ujawnienia w ewidencji stanu historycznego, w oparciu o materiały , które opisują charakter użytkowania nieruchomości między innymi na podstawie kopii zdjęcia lotniczego z 1982 r., wypisu z rejestru gruntów według stanu na 31 grudnia 1982 r., oraz ortofotomapy z lat 1985 - 2009 r .Dokumenty te wg strony skarżącej wskazują na to, że ujawnienie w ewidencji , że działki [...] i [...] są działkami leśnymi jest błędne. Tak sformułowanego stanowiska organ odwoławczy nie zwalcza, a jedynie poleca organowi ustalenie jakiego rodzaju wpisu domaga się aktualnie wnioskodawca, skoro z oględzin wynika, że nie są zalesione jak też nie wynika aby były aktualnie użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego stanowisko organu było uzasadnione. Nie przesądzając o charakterze rozstrzygnięcia, które zapadnie wobec ostatecznie sformułowanego w skardze żądania wniosku, należy zgodzić się z poglądem, ż decyzja o wprowadzeniu zmian do ewidencji ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, rejestr odzwierciedla stan aktualny, nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem prawnym gruntu, przy czym pogląd ten należy odnieść nie tylko do zmian o charakterze podmiotowym, lecz także zmian danych przedmiotowych, do których należy zaliczyć dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Rodzaj użytków gruntowych i ich zasięg określają przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w/w), a w szczególności § 67 tego rozporządzenia oraz Załącznik Nr 6. Polemika strony skarżącej ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu organu odwoławczego w gruncie rzeczy zawiera żądanie nakazania organowi l instancji uwzględnienia wniosku, którego ostateczna i niewątpliwa treść określona została w skardze wniesionej do Sądu. Mając na uwadze wskazany na wstępie zakres kognicji sadów administracyjnych, kwestię rozstrzygnięcia o tym wniosku, należało pozostawić organowi, który wskutek kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego winien sprawę rozpatrzyć zgodnie z zasadami dotyczącymi charakteru ewidencji gruntów, wyżej przez Sąd przytoczonymi. Z tego względu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.