III SA/Kr 705/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 24 marca 2011 r. nr VII/47/2011 w przedmiocie powołania zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność § 2 ust.3, § 3 ust.2, § 4 ust. 1, 3 i 15, § 5 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 1, 2 i 3 załącznika do uchwały nr VII/47/2011 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 24 marca 2011 r. zmienionej w zakresie § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXVIII/314/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. Prokurator Rejonowy dla Krakowa Krowodrzy pismem z 22 maja 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 24 marca 2011 r. nr VII/47/201 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zmienioną w zakresie § 2 ust. 3 załącznika na mocy uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXVIlI/314/2013 z dnia 28 lutego 2013 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2,3 i 15, § 5 ust. 3, 4 i 5 oraz § 6 ust. 1, 2 i 3. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez: - określenie w § 2 ust. 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową; - określenie w § 3 ust. 2 uchwały materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka Zespołu; - powtórzenie w § 4 ust. 1 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - powtórzenie w § 4 ust. 2 i 3 uchwały zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - powtórzenie w § 4 ust. 15 uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - powtórzenie w § 5 ust. 3, 4 i 5 uchwały zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 11 i 14 oraz art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - powtórzenie w § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 13 oraz art. 9c ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W uzasadnienie Prokurator wyjaśnił, że Rada Miejska w Krzeszowicach w dniu 24 marca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podjęła ww. uchwałę nr VII/47/2011. Uchwała ta została zmieniona w zakresie § 2 ust. 3 załącznika na mocy uchwały nr XXVIII/3ł4/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. Przedmiotowe uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Prokurator wskazał również, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego ze względu na cechę generalności tj. skierowania jej do nieokreślonego kręgu podmiotów. Zdaniem skarżącego, w § 2 ust. 3 uchwała ta wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego wyrażonego art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, bowiem Rada określiła w nim skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a ponadto zmodyfikowała regulacje zawarte w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator wyjaśnił, że § 2 ust. 3 zaskarżonego załącznika do uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą wchodzić enumeratywnie wskazani przedstawiciele, był sprzeczny z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3 i 4 ustawy. Z kwestionowanych zapisów uchwały wynikało bowiem, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodził obowiązkowo również przedstawiciel Straży Miejskiej w Krzeszowicach. Nie było natomiast zapisów o możliwości udziału w jej składzie prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Wskazane podmioty zostały zatem pozbawione możliwości wejścia w skład Zespołu, wbrew uregulowaniom ustawowym. Zdaniem skarżącego uregulowania te należało uchylić, a skład Zespołu powinien zostać określony przez Wójta, który stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi w ustawie podmiotami, powinien ustalić ostatecznie skład osobowy Zespołu. Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje z chwilą: zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań Zespołu, 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego, a także złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji lub też przez podmiot wchodzący w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Tymczasem art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu, nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek ich odwołania. Kompetencje Rady ograniczają się zgodnie z delegacją ustawową do określenia procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego, w opinii Prokuratora ww. § 3 ust. 2 uchwały był niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, gdyż wykraczał poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Odnosząc się do zaskarżonych przepisów zawartych w § 4 ust. 1, 2, 3 i 15, § 5 ust. 3, 4 i 5 oraz § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały Prokurator stwierdził, że stanowią one powtórzenie zapisów zawartych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Takie postępowanie było sprzeczne z regulacjami zawartymi w § 118 w zw. z § 143 w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i również stanowiło jedną z form wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach reprezentowana przez Burmistrza wyjaśniła, że skarżona uchwała Rady Miejskiej w Krzeszowicach numer VII/47/2011 z dnia 24 marca 2011 r., jak również uchwała Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXVIII/314/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. utraciły moc wraz z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 września 2014 r.nr XLV/529/20ł4 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Organ podkreślił, że po analizie treści skargi oraz jej uzasadnienia, jak również treści zakwestionowanych przepisów uznano zarzuty skargi, w szczególności w zakresie określenia w § 2 ust 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, jak również w zakresie § 3 ust 2 uchwały w zakresie określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu. Z uwagi na fakt, że skarżona uchwała została już uchylona, podjęte prace uchwałodawcze miały na celu odpowiednią zmianę postanowień jedynie w odniesieniu do obecnie obowiązującej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna, czego dowodzi uwzględnienie skargi w całości. Sąd jednak stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały tj. § 2 ust. 3, § 3 ust.2, § 4 ust. 1, 3 i 15, § 5 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 1, 2 i 3 załącznika do uchwały nr VII/47/2011 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 24 marca 2011 r. zmienionej w zakresie § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXVIII/314/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. z uwagi na istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął zaś na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07). Z tych to powodów, pomimo uwzględnienia skargi przez Radę Miejską w Krzeszowicach, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały na podstawie art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.