III SA/Kr 708/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 8400,- ( osiem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji - decyzją z dnia [...], nr [...]: 1. zobowiązał skarżącego M. B. do przywrócenia pasa drogowego przy [...] za ul. [...] w kierunku W. na działce nr [...] obr. [...] K. – Ś. do stanu pierwotnego poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej, składającej się z sześciu podświetlanych kasetonów oraz 2. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 51.282 zł za zajęcie tego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia 27 listopada 2002 r. do dnia 17 marca 2003r., tj. przez okres 111 dni. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jednostki ewidencyjnej K. – Ś. polegające na zmianie użytku działki ewidencyjnej nr [...], KW [...] na "Dr". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] - po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzucił naruszenie przez organy art. 39 ust. 2 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez to, że mimo braku załatwienia sprawy użytkowania działki, na skarżącego nałożono karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2626/03 uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy naruszyły zasadę prawdy materialnej nie dokonując pomiaru w terenie dla ustalenia, że reklama rzeczywiście znajduje się w granicach działki nr [...]. Ponadto zdaniem Sądu, organy niewłaściwie powołały się w obliczeniu wysokości opłaty za nielegalne zajęcie pasa drogowego na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] wydanego w oparciu o § 10 a ust.4 zd.2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które przekroczyło zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, iż Rada Ministrów wydając § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ponieważ nie była upoważniona przez ustawę do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów gminnych ustanawiających strefy dla celów podwyższania wysokości kary za zajęcie pasa drogowego z uwagi na treść art. 92 ust. 2 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji niedopuszczalne było ustalenie wysokości kary na podstawie przepisów zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [..] w sprawie określenia stref na obszarze K. Stwierdzenie tego naruszenia prawa uzasadniało uwzględnienie skargi. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg powołując się na upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządu, decyzją z dnia [...], nr [...] skierowaną do skarżącego: 1. orzekł o przywróceniu stanu pierwotnego pasa drogowego przy [...] za ul. [...] k/stacji paliw - działka nr [...] obr. [...] Ś., naruszonego przez M. B. poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej składającej się z sześciu podświetlanych kasetonów zawierających treści: [...], [...], [...], [...], [...], [...], 2. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości - 1.021.820,80 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia urządzeniem reklamowym składającym się z sześciu podświetlanych kasetonów w [...] za ul. [...] w kierunku W. na działce nr [...] obr. [...] K. Ś. w okresie od 27 listopada 2002r. do 12 stycznia 2007r., tj. przez 1508 dni. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 40 i art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż przedmiotowa reklama została umieszczona od dnia 1 kwietnia 1993r., w narożniku [...]/ul. [...] za zgodą ówczesnego Miejskiego Zarządu Dróg, za którą właściciel wnosił opłaty do dnia 31 marca 1996r. Z uwagi na niewłaściwość zarządcy terenu wynikającego z ujawnionego wypisu rejestru gruntów, posiadacz reklamy M. B. pismem z dnia 8 marca 1996r. zwrócił się do Urzędu Miasta Wydział Geodezji i Mienia Komunalnego o umożliwienie mu dalszej dzierżawy terenu pod istniejącą reklamę. W odpowiedzi Wydział Geodezji i Mienia Komunalnego pismem z dnia 22 lipca 1999r. określił, iż wnioskowany grunt nie został przeznaczony do dzierżawy. Następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2002r. Urząd Miasta Wydział Skarbu Miasta zawiadomił skarżącego, iż działka, na której umieszczona jest reklama jest pasem drogowym będącym pod zarządem Zarządu Dróg i Komunikacji. Organ I instancji podkreślił, iż Biuro Geodezji i Terenów Rolnych na zlecenie Zarządu Dróg realizując wyrok WSA w Krakowie, dokonało inwentaryzacji przedmiotowego obiektu. W jej wyniku stwierdzono, iż przedmiotowa reklama znajduje się na terenie działki nr [...] będącej działką drogową w pasie drogowym ul. [...]. Organ wskazał, iż po otrzymaniu powyższego dokumentu pismem z dnia 20 grudnia 2006r. wyznaczono przeprowadzenie wizji w terenie. Na wyznaczoną w dniu 12 stycznia 2007r. wizję M. B. nie zgłosił się. Protokół z wizji ponownie potwierdzał pozostawienie przedmiotowej reklamy w określonym przez biuro geodezyjne miejscu pasa drogowego. Organ podkreślił także, iż przeprowadzone kolejne kontrole w okresie od 27 listopada 2002r. do 12 stycznia 2007r dokumentują naruszenie pasa drogowego poprzez jego zajęcie bez zezwolenia zarządu dróg przedmiotową reklamą w tym okresie czasu, co powoduje naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniając wysokość naliczonej kary organ I instancji stwierdził, iż jest ona spowodowana udowodnionym postępowaniem strony, która przez okres prawie czterech lat nie podjęła żadnych kroków i w odpowiednim czasie nie zalegalizowała lub nie usunęła reklamy, pomimo składanego zapewnienia. Organ wskazał, iż kara została obliczona według obowiązujących przepisów w dniu wydania tej decyzji. Opłata za zajęcie pasa drogowego ulic Miasta 1m2 powierzchni reklamy w ciągu 1 dnia, zgodnie z § 5 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] wynosi 2,20 zł. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji wskazał również sposób obliczeń i działania matematyczne. W ocenie organu podstawą do określenia kary był art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim opłata karna za nielegalne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi dziesięciokrotną wysokość opłaty podstawowej naliczanej na podstawie art. 40 ust 6, ust. 10 ustawy, oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta. Podsumowując rozważania organ stwierdził, iż właściciel przedmiotowych reklam nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji i podanym okresie. Wobec powyższego orzeczono o wymierzeniu kary i przywróceniu stanu pierwotnego pasa drogowego. M. B. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając, iż decyzja nie jest zasadna, co do swojej istoty jak i sposobu obliczenia opłaty karnej. Zarzucił, iż decyzja ta została wydana wobec osoby, która nie powinna być stroną postępowania. Zamontowanie konstrukcji reklamowych na działce nr [...] nastąpiło w wykonaniu umowy, jaką skarżący reprezentujący ARS - Artystyczne Reklamy Świetlne w K. zawarł w dniu [...] z W. Ś. działającym w imieniu ARS - Artystyczne Reklamy Świetlne w G. Zgodnie z umową ARS w G. zamontowało urządzenia reklamowe na działce nr [...]. Dlatego do naruszenia pasa drogowego doszło na skutek działania ARS w G., która umieściła na nim reklamy bez uzyskania koniecznego zezwolenia zarządcy dróg. Skarżący zakwestionował także sposób obliczenia opłaty karnej jako sprzeczny z zakazem wstecznego działania prawa, ponieważ organ przyjął za podstawę obliczenia opłaty uchwałę Rady Miasta, która weszła w życie 30 maja 2004r., a zatem kilkanaście miesięcy po dniu przyjętym w decyzji jako początkowy termin okresu, za który został obciążony opłatą. Podniósł, iż uchwała nie ma mocy wstecznej, a zatem może być podstawą ustalenia wysokości opłaty najwcześniej od dnia jej wejścia w życie. Do odwołania skarżący dołączył kopię "umowy o współpracy między firmami" z dnia [...] wnosząc o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu. Z treści tego dokumentu wynika, że umowa została zawarta między firmami ARS-Artystyczne Reklamy Świetlne w G. w imieniu której działał W. Ś. a ARS-Artystyczne Reklamy Świetlne w K. w imieniu której działał skarżący. Przedmiotem umowy jest ustalenie wzajemnych zobowiązań stron w szczególności w zakresie akwizycji, wykonawstwa, konserwacji i obsługi technicznej urządzeń reklamowych oraz zasad rozliczeń z tego tytułu. ARS w G. zobowiązany jest do postawienia urządzeń świetlnych reklamowych w miejscu wskazanym przez ARS w K. ARS w G. jest ich właścicielem. ARS w K. zobowiązuje się do załatwienia formalności urzędowych niezbędnych do postawienia w/w urządzeń reklamowych oraz do konserwacji i obsługi technicznej urządzeń reklamowych. W sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 39, art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - o drogach publicznych, Uchwałę NR [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż prawidłowo odwołano się do art. 40 ustawy o drogach publicznych wprowadzającego reżim administracyjno-prawny w przypadku wkraczania w granice pasa drogowego urządzeniami nie związanymi z ruchem drogowym. Kolegium podkreśliło, że M. B. nie złożył wniosku o wydanie stosownego zezwolenia, mimo, że został pouczony o obowiązku posiadania zezwolenia na pozostawanie reklamy w pasie drogowym. Zdaniem Kolegium uwzględniając treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. W ocenie Kolegium bezspornym w sprawie jest, iż w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym M. B. był stroną. W piśmie z dnia 8 marca 1996r., podał, że na działce nr [...] posadowiona jest należąca do niego reklama, za którą ponosił opłaty za wydanie zezwolenia nr [...] z dnia [...]. Zdaniem organu odwoławczego to właściciel reklamy jest stroną postępowania. Podczas dotychczasowego postępowania okoliczność ta nigdy nie była podnoszona. Kolegium wskazało także, iż organ I instancji uwzględniając zalecenia Sądu ustalił, iż przedmiotowa reklama znajduje się w granicach działki nr [...] będącej działką drogową w pasie drogowym [...]. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy dotyczące kar obowiązujące w dniu wydawania nowej decyzji a kara została wyliczona prawidłowo, przy zastosowaniu właściwych stawek. Organ I instancji szczegółowo wskazał również sposób obliczeń i wszystkie działania matematyczne. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przedstawionego w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci umowy o współpracy z dnia [...], na mocy której właścicielem reklam nie jest skarżący. Wskazał także na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania powodujących, że decyzja została wydana w stosunku do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, dających podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ponadto na wypadek nieuwzględnienia tych zarzutów skarżący podniósł zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim wymierza karę za okres od 27 listopada 2002 r. do dnia 29 maja 2004r. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim wymierzono karę za zajęcie pasa od 27 listopada 2002 r. do 29 maja 2004r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwe jest, iż organy w sprawie poddanej kontroli na skutek wniesionej skargi, prawidłowo odwołały się do art. 40 ustawy o drogach publicznych wprowadzającego regulacje administracyjno-prawne w przypadku wkraczania w granice pasa drogowego urządzeniami nie związanymi z ruchem drogowym. Zgodnie, bowiem z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych: za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Nie może jednak być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar. W tym miejscu należy odwołać się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2626/03. Sąd wskazał, iż organy prowadzące postępowanie niewłaściwie powołały się w obliczeniu wysokości opłaty za nielegalne zajęcie pasa drogowego na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] wydanego w oparciu o § 10 a ust.4 zd.2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które przekroczyło zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził także, iż Rada Ministrów wydając § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ponieważ nie była upoważniona przez ustawę do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów gminnych ustanawiających strefy dla celów podwyższania wysokości kary za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji niedopuszczalne było ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości kary na podstawie i z uwzględnieniem przepisów zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie określenia stref na obszarze K. Dlatego też, trafnie skarżący zarzucił, że stawki opłat przyjęte przez organy określiła uchwała Rady Miasta z dnia [...] nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...], nr [...], poz. [...]. Podstawą prawną do wydania tej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 24 listopada 2003 r. nr 200. poz. 1953 z p. zm.), która weszła w tym zakresie w życie 14 dni od ogłoszenia. Wskazany art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych w zmienionej treści określa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Uchwała Rady Miasta z dnia [...] nr [...] określając w § 9, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nastąpiło w dniu 15 maja 2004 r., nie zawiera postanowień odnoszących się do zdarzeń już istniejących w dniu jej wejścia w życie. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera szereg przepisów intertemporalnych. W szczególności zgodnie z art. 9 tej ustawy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też zdaniem Sądu, nałożenie w niniejszej sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od 27 listopada 2002r. do 12 stycznia 2007r., który w części dotyczy okresu przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta z dnia [...], narusza podstawową zasadę praworządności wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U.Z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) zwanej dalej kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przyjmując, że wskazana uchwała może stanowić podstawę do obliczenia kary pieniężnej według stawek w niej określonych naruszono podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21.08.2005r., sygn. akt II SA/Kr 137/03 wskazał, że obliczenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego następuje przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, określających wysokości kary w dniu wydawania nowej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela takie stanowisko, ale z uzupełnieniem, że nie odnosi się to do sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego miało miejsce także przed wejściem w życie przepisów określających opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i trwało nadal. W takiej sytuacji wymierzenie kary na podstawie nowych przepisów może dotyczyć tylko okresu wyznaczonego w dacie początkowej najwcześniej w dacie wejścia takich przepisów w życie. Dlatego tez zaskarżona i poprzedzająca decyzja naruszają prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto trafnie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wzięcie pod uwagę przedstawionego w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci umowy o współpracy z dnia 15 października 1992r. a także na naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy naruszył także w ocenie sądu przepis art. 138 kpa a naruszenia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Nie ulega, więc wątpliwości, że organ odwoławczy ma prawo do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy jednoczesnym obowiązku odniesienia się do wniosku dowodowego strony złożonego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 77 kpa. Kolegium w sprawie poddanej kontroli Sądu nie uczyniło tego, przy czym stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez sąd nie przesądza kwestii oceny wiarygodności dowodu w postaci umowy o współpracy z dnia [...] ani też jej skutków prawnych jako umowy cywilnoprawnej dla określenia obowiązków publicznoprawnych wynikających z ustawy o drogach publicznych podmiotów, do których ustawa jest skierowana. Dlatego też przedwczesne byłoby rozważanie przez sąd podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenie przepisów postępowania powodujących, że decyzja została wydana w stosunku do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, dających podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy a nadto zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a oraz c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 w/w ustawy uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Na koszty postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1200 zł. oraz opłata za czynności radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego w wysokości 7200 zł. według stawki określonej w § 6 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U, nr 163, poz. 1349 ze zm.) Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą sprawę uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.