III SA/Kr 708/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 2010 r. nr II/5/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Czernichowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Krakowa Krowodrza zaskarżył pismem z 23 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr II/5/2010 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Czernichowie oraz szczegółowych warunków funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: 1.) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 6 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i przy zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego powinna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. 2) art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. ) poprzez niewyczerpanie pełnego zakresu delegacji ustawowej. 2) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez: - określenie w § 2 ust. 2 i 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową; - określenie w § 3 ust. 1 pkt 3 w sposób nieprecyzyjny wypadków, kiedy możliwe jest odwołanie członka Zarządu na wniosek przewodniczącego; - określenie w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały materialnoprawnych przesłanek obligujących do odwołania członka Zespołu; Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP publikacja aktu jest obowiązkowa i jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Nadto Prokurator wytknął organowi niewyczerpanie w zaskarżonej uchwale pełnego zakresu delegacji ustawowej poprzez niepełne uregulowanie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu, a nadto nie uregulowanie w uchwale w ogóle kwestii szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu. Poza tym Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rada Gminy Czernichów określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, wykraczając w ten sposób poza ramy umocowania ustawowego, a ponadto modyfikując regulacje zawarte w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator podkreślił także, że posłużenie się w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, dotyczącym odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, nieprecyzyjnym, niedookreślonym zwrotem: "w uzasadnionych przypadkach", jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Wreszcie Prokurator podniósł, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwa umyślne i ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czernichów uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.