III SA/Kr 709/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skarg K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala Prezydent Miasta, działając na podstawie: - art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.) , - art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 38, art. 39 art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) - pięcioma odrębnymi decyzjami z dnia [...] 2011 r. przyznał skarżącemu K. Z. następujące świadczenia : 1/ zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. – Nr decyzji [...]; 2/ zasiłek celowy w kwocie 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz – Nr decyzji [...]; 3/ zasiłek celowy w kwocie 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz – Nr decyzji [...]; 4/ zasiłek celowy w kwocie 60,00 zł na zakup żywności – Nr decyzji [...]; 5/ zasiłek celowy w kwocie 60,00 zł na zakup żywności – Nr decyzji [...]. W uzasadnieniach swoich decyzji organ podniósł, iż na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego stwierdzono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na stale, jest długotrwale bezrobotny bez prawa do zasiłku , nie uzyskuje dochodów i utrzymuje się z pomocy społecznej i nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477,00 zł, co uprawnia skarżącego do uzyskania pomocy społecznej. Organ podkreślił, że wysokość zasiłków celowych została ustalona w oparciu o przedstawione przez skarżącego potrzeby, przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka, natomiast odnośnie zasiłku celowego dodatkowo organ uwzględnił przesłanki określone w art. 38 ust. 3 pkt.1 ww. ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniach od powyższych decyzji skarżący zarzucił, że pomimo iż koszty utrzymania stale wzrastają , z nieznanych mu powodów , otrzymuje niższe zasiłki. Skarżący podkreślił, iż jest osobą długotrwale bezrobotną, ma 64 lata i zasiłki z pomocy społecznej stanowią jego jedyne źródło utrzymania, gdyż ze względu na jego sytuacje zdrowotną nie jest on w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Ze względu na wiek, stan zdrowia i sytuację na rynku pracy, w ocenie skarżącego, szanse na znalezienie zatrudnienia są znikome. Obniżenie zasiłków znacząco pogorszyło jego i tak już złą sytuację życiową. Wskazując na powyższe okoliczności , skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłków w większej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie: - art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 - 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - pięcioma odrębnymi decyzjami z dnia 18 kwietnia 2011 r. utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniach przedmiotowych decyzji organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego w dniu 1 marca 2011 r. przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje 1 pokój, a pozostałe 2 pokoje zajmuje rodzina brata skarżącego, tj. bratowa z dorosłymi córkami, wspólnie korzystają z kuchni i łazienki. Skarżący, jak wynika z akt sprawy , partycypuje w kosztach opłat za mieszkanie, tj. czynsz, energię elektryczną i gaz. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie podejmuje żadnych prac dorywczych, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, leczy się z powodu chorób wieńcowych i zwyrodnienia stawu łokciowego ręki prawej. Z uwagi na swoją sytuację skarżący systematycznie korzystał z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na różne rodzaje potrzeb , w tym na zakup posiłków w barze . Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że od kilku już lat skarżący nie podejmuje aktywności w znalezieniu sobie zatrudnienia, chociażby w formie prac dorywczych. Jest osobą zarejestrowaną w GUP jako bezrobotny, ale bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Całokształt zachowania się skarżącego - w ocenie Kolegium -wskazuje jednoznacznie, że skarżący przyjmuje postawę bierną na rynku pracy i tym samym nie współdziała w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Kolegium, podkreśliło, że bierna postawa skarżącego na rynku pracy stała się przez ostatnie lata normalnym sposobem spędzania przez niego życia . Organ odwoławczy podniósł, że skarżący od dłuższego już czasu korzystał i nadal korzysta systematycznie z różnych form wsparcia organów pomocy społecznej, a organy pomocy społecznej systematycznie przeprowadzają aktualizację wywiadów co do sytuacji skarżącego i mają dostateczne rozeznanie w zakresie rodzajów i wysokości jego potrzeb. Analiza zebranego w tych sprawach materiału dowodowego , w ocenie organu odwoławczego , uzasadniała utrzymanie w mocy zaskarżonych rozstrzygnięć. Na powyższe decyzje wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których skarżący zarzucił, iż zaskarżone rozstrzygnięcia nie uwzględniały istotnych okoliczności przedmiotowych spraw i wniósł o zasądzenie na jego rzecz dopłat stanowiących różnicę między wysokością poprzednio wypłacanych zasiłków i przyznanych na podstawie ww. decyzji. Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniach i podniósł, iż trudno jest mu pogodzić się z tak znacznym obniżeniem kwot przyznanych zasiłków. W ocenie skarżącego , jego stan zdrowia i duża konkurencja na rynku pracy powodują , że ma niewielkie szanse na znalezienie pracy, nawet w formie prac dorywczych. Skarżący zarzucił, iż MOPS nigdy nie pomógł mu w aktywizacji zawodowej i wbrew twierdzeniom organów, nigdy nie został skierowany na zajęcia Programu Reintegracji Społeczno – Zawodowej, natomiast samodzielne próby wyjścia z bezrobocia podejmowane przez skarżącego nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W odpowiedzi na skargi , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Kontrola zaskarżonych decyzji doprowadziła do wniosku , że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący spełnia kryteria ustawowe uprawniające go do otrzymania zasiłku okresowego, jak i zasiłków celowych. Skarżący jest w trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Bezspornym również w sprawie jest fakt, iż skarżący objęty jest opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i że otrzymał wnioskowane zasiłki tj. zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r., oraz cztery zasiłki celowe: w kwocie 80,00 zł na dofinansowanie do opłat za czynsz, w kwocie 80,00 na dofinansowanie do opłat za czynsz, w kwocie 60,00 zł na zakup żywności, w kwocie 60,00 zł na zakup żywności. Kwestą sporną jest wysokość przyznanych zasiłków, gdyż jak podniósł skarżący "trudno jest mu pogodzić się z tym, iż otrzymuje zasiłki w niższej wysokości". W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej . Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt b i c tej ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne: zasiłek okresowy i zasiłek celowy. Artykuł 38 ust. 1 pkt 1 ustawy określa, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustęp 2 pkt 1 precyzuje, iż zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Ponadto okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Zgodnie z artykułem 39 ust.1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (ust. 2) Rozstrzygnięcia oparte o powyższe przepisy wydawane zostały w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał , czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłków celowych, w takiej a nie innej wysokości. O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Odnośnie przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy, to decyzja ta ma charakter częściowo uznaniowy. Tzn. organ zobowiązany jest przyznać zasiłek okresowy w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych. Natomiast decyzja w zakresie wysokości oraz okresu , na jaki zostanie przyznany zasiłek okresowy , ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza -zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyżej zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Jak wynika z akt sprawy, skarżący znajduje się pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej , a ośrodek przyznając skarżącemu pomoc ma na względzie jego trudną sytuację życiową, którą stale monitoruje aktualizując wywiady środowiskowe. Argumenty skarżącego, że organy pomocy społecznej relatywnie obniżyły mu wysokość przyznawanej pomocy w odniesieniu do lat poprzednich nie zasługują na uwzględnienie . Organ nie obniżył skarżącemu przyznanych zasiłków, gdyż zasiłki jakie zostały przyznane skarżącemu decyzjami z dnia 4 marca 2011 r. są nowymi świadczeniami , a wydanych w tym zakresie decyzji nie można traktować jako "obniżających" dotychczas przyznane świadczenia. Podkreślić należy , że wysokość tych świadczeń jest uzależniona z jednej strony potrzebami wnioskodawcy , a z drugiej strony – możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. W przypadku ograniczonych możliwości finansowych organu , oczywistym jest , że świadczona pomoc musi być dostosowana do tych możliwości , na co ma wpływ wysokość kwot pozostających w dyspozycji organu w danym okresie czasu i ilością osób objętych pomocą społeczną . W związku z tym nie każde żądanie osoby ubiegającej się o taką pomoc może być spełnione przez organ w oczekiwanej przez nią wysokości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego , że decyzje wydawane w powyższym zakresie mają charakter uznaniowy , co oznacza , że nie można mieć wobec organów pomocy społecznej roszczenia o przyznanie ww. zasiłków i to w określonej wysokości . W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził , że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenia stanu faktycznego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i dokonały właściwej oceny tego stanu mając na uwadze okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Podnieść należy , że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej i zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego, przyznając mu w miarę możliwości stosowną pomoc. Rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje względna uznaniowość , ograniczona ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku , natomiast w odniesieniu do zasiłków celowych uznaniowość ta nie jest ograniczona takimi kryteriami . O tym więc , czy zasiłki takie będą przyznane i w jakim rozmiarze decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy (i ewentualnie członków jego rodziny) , postawę świadczeniobiorcy , jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skargi nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.