III SA/Kr 709/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku M. G., zwanej dalej skarżącą, o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B, oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością położoną w K oznaczoną jako działka nr [...]. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 61 i art. art. 61 a k.p.a. oraz art. art. 29 ust. 1 i 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Z uzasadnienia postanowienia wynika następujący stan faktyczny sprawy: Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy pismem z dnia 1 marca 2019 r. (data wpływu pisma do organu 15 marca 2019 r.) z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B oznaczonej jako działka o nr [...] z nieruchomością położoną w K oznaczoną jako działka o nr [...]. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w B, oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością położoną w K oznaczoną jako działka nr [...]. Wskazał, iż z treści aktualnej mapy ewidencyjnej wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie sąsiadują ze sobą. Pomiędzy działką nr [...] a działką [...] znajduje się działka o nr ew. [...] rozdzielająca ww. działki, na całej długości, wobec czego nie zachodzą w sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości. W zażaleniu od ww. postanowienie M. G. zarzuciła naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku z dnia 1 marca 2019 r. nie sąsiadują ze sobą, a nadto naruszenie przepisów art. 11 oraz art. 7,8, i 77 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...] w sensie faktycznym sąsiadują ze sobą. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości budowlanej oznaczonej nr [...] o pow. 395 m2 położonej w B, z kolei działka nr [...] nie rozdziela tej działki z działką nr [...] z uwagi na fakt, że właściciele działki nr [...] bezprawnie zajęli całość działki nr [...], przyłączając ją do działki nr [...] poprzez zbudowanie ogrodzenia. Do przywłaszczenia działki nr [...] na szkodę żalącej się doszło w maju 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wskazało, że przedmiotowe działki nie graniczą ze sobą, bowiem na całej długości rozdziela je działka o nr ew. [...], będąca, jak wynika z mapy ewidencyjnej, działką drogową, stanowiącą własność Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium nie jest możliwe dokonanie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] a [...], które przedziela droga dojazdowa. Kolegium podkreśliło, że rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Kolegium odnosząc się przy tym do istoty rozgraniczenia wynikającej z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wyjaśniło, że rozgraniczenie polega na ustaleniu przebiegu granicy, wzdłuż której nieruchomości ze sobą sąsiadują, tj. przylegają do siebie. Żądanie rozgraniczenia własnej nieruchomości z nieruchomością, która nie jest położona po sąsiedzku nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o nr [...] o pow. 395 m2 . Z nieruchomością skarżącej graniczy nieruchomość o nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, a nie nieruchomość nr [...], którą wskazuje wniosek. Prowadzenie postępowania z wniosku skarżącej byłoby niedopuszczalne, gdyż objęte wnioskiem nieruchomości nie graniczą ze sobą, a brak jest przepisu materialno-prawnego statuującego instytucję rozgraniczenia niesąsiadujących ze sobą nieruchomości. W ocenie Kolegium skarżąca mogłaby jedynie wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości [...] z sąsiadującą działką nr [...]. M. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie podniosła zarzuty naruszenia: prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku z dnia 1 marca 2019 r. nie sąsiadują ze sobą, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to z art. 7, 8 i 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na korzyść skarżącej. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca podniosła w treści skargi, że nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...] w sensie faktycznym sąsiadują ze sobą. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości budowlanej oznaczonej działką o nr [...] o pow. 395 m2 położonej w B, a działka nr [...] nie rozdziela jej działki z działką nr [...] ze względu na to, że właściciele działki nr [...] bezprawnie zajęli całość działki nr [...], przyłączając ją do działki nr [...] poprzez zbudowanie ogrodzenia. Do przywłaszczenia działki o nr [...] na szkodę skarżącej doszło w maju 2005 r. Wobec zaistniałego zdarzenia granice nieruchomości w sposób bezprawny uległy przesunięciu, w związku z czym konieczne jest uregulowanie i rozgraniczenie nieruchomości. Skarżąca wskazała, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy przebieg granic jest sporny. Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości winien być w sposób obiektywny oparty na regulacji prawa materialnego. Ustalenie linii granicznych wiąże się z określeniem prawa własności na gruncie. Skarżąca legitymuje się uprawnieniem rzeczowym do nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu, a przez to powinna uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym. Na koniec skarżąca wskazała, że w przypadku, gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta przewiduje zatem dwie przesłanki, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny), umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie uznały, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi druga przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż w okolicznościach sprawy zachodzi przedmiotowa przyczyna odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 725, dalej jako "p.g.i.k.") rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Z powyższych regulacji wynika wyraźnie, że rozgraniczenie polega na ustaleniu przebiegu granic sąsiadujących ze sobą nieruchomości i dotyczy ustalenia przebiegu granicy, wzdłuż której nieruchomości ze sobą sąsiadują, czyli przylegają do siebie. Żądanie rozgraniczenia własnej nieruchomości z nieruchomością nie mającą wskazanej powyżej cechy, to znaczy taką, która nie ma wspólnej granicy, bo nie jest położona po sąsiedzku, nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego. Rozgraniczenie nieruchomości ma bowiem na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów obowiązani są właściciele gruntów sąsiadujących (art. 152 k.c.), a rozgraniczenia dokonuje się przede wszystkim według stanu prawnego (art. 153 k.c.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o nr [...]. Z treści złożonego w dniu 15 marca 2019 r. wniosku wynika, że intencją wnioskodawczyni jest wszczęcie postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości z działką nr [...] będącej własnością E. D. i R. D. w związku z zaistniałym sporem granicznym. Jak ustalono z nieruchomością wnioskodawczyni bezspornie graniczy od tej strony jedynie działka o nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa (droga), a nie nieruchomość nr [...], którą wskazuje wniosek. Zatem pomiędzy nieruchomościami wskazanymi do rozgraniczenia we wniosku znajduje się na całej długości działka nr [...], co wynika z mapy ewidencji gruntów przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 2 akt adm.). Zdaniem Sądu w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego nie sposób uznać za nieruchomość sąsiednią (przyległą) działkę nr [...], ponieważ nie posiada ona żadnych wspólnych punktów granicznych z działką wnioskodawczyni. Jak już wyżej wywodzono z art. 29 ust. 1 i 1 p.g.i.k. wynika, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości posiadające wspólną granicę, której przebieg jest sporny, tylko wówczas można bowiem mówić o nieruchomościach (bądź innych gruntach) przyległych. Rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2404/14, CBOSA). Tylko zatem w zakresie określonym w art. 29 i następnych p.g.i.k. rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 831/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt 988/16; CBOSA). W konsekwencji poprawnie co do meritum, z uwagi na brak wspólnej granicy, organ I instancji odmówił, stosując w tej mierze art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania, prawidłowo tym samym Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Odpowiadając na zarzuty skargi należy stwierdzić, że okazały się one nieuzasadnione. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zasadność zgłoszonych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a., co umożliwiło mu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W rozstrzyganej sprawie takim dowodem jest niewątpliwie dołączona do akt sprawy mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. W odniesieniu do mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego konieczne jest jednakże dysponowanie inną mapą do zasobu tego przyjętą, o treści odmiennej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2017 r. II SA/Kr 382/17). Takiego dokumentu skarżąca nie przedłożyła. W kwestii naruszenia art. 29 ust. 2 p.g.i.k. Sąd wskazuje, że odpowiedź na ten zarzut znajduje się w treści uzasadnienia powyżej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że podstawą uznania za nieruchomości przylegające, sąsiednie jest w niniejszej sprawie mapa ewidencji gruntów, z której wynika, że objęte wnioskiem działki ze sobą nie graniczą. Oddziela je bowiem na całej długości działka nr [...] stanowiąca drogę. Ta okoliczność jest bezsporna, wynika wyraźnie z mapy, jak i nie przeczy temu skarżąca. Okoliczność faktyczna zaś podnoszona przez stronę tj. bezprawne zajęcie przez właścicieli działki nr [...] całości działki nr [...], nie powoduje automatycznie, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki wnioskodawczyni nr [...]. Ta okoliczność nie może zatem odnieść oczekiwanego przez stronę skutku w niniejszym postępowaniu rozgraniczeniowym. Działki [...] i [...] nie połączyły się bowiem w prawem przepisanej formie w jedną nieruchomość. Podsumowując, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. Postanowienie znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym i zebrano pełny materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.