III SA/Kr 71/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M., S. M. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Prezydent Miasta pismem z dnia 18 listopada 2009r. znak [...] odmówił E. M. przyznania lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy, powołując się na § 49 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r., Nr 850, poz. 5589 ze zm.). Wyjaśnił, że skarżąca nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych w rozumieniu w/w uchwały, ponieważ uzyskała już pomoc mieszkaniową z Gminy. Została bowiem w roku 2006 objęta ostateczną listą osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z tytułu utraty uprawnień do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu lokalu. W wyniku realizacji tej listy Prezydent Miasta w dniu 04.06.2008r. skierował E. M. oraz zamieszkującego z nią S. M. do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego położonego na os. B w A, na którego objęcie skarżąca oraz S. M. wyrazili zgodę. Jak stwierdził organ, okoliczność niezawarcia umowy najmu nie może stanowić podstawy do ponownej weryfikacji wniosku z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W piśmie zawarto pouczenie, że "na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały informuje się o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270)", natomiast w załączniku do pisma zawarto bardziej szczegółowe informacje o trybie zaskarżenia, w tym o terminie do złożenia skargi, wysokości wpisu, jak też znalazły się informacje o poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju pism organów administracyjnych do sądu administracyjnego. W dniu 28.12.2009r. E. M. oraz S. M. wnieśli za pośrednictwem Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na w/w pismo, podnosząc zarzut "niewłaściwego traktowania ich przez organ" poprzez nieprzyznanie im lokalu mieszkalnego i nieuwzględnienie przy tym stanu zdrowia obojga. Dodali przy tym, że oczekują na przydział mieszkania od 2002r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Odrzucenie skargi ma wynikać według organu z niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie najmu lokalu gminnego. Co do zasadności oddalenia skargi organ, powołując się na § 49 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta z 24 października 2007r., wyjaśnił, że poprzez fakt wystosowania w dniu 04.06.2008r. do skarżących skierowania do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego pierwotnie o lokalizacji ul. C, następnie o lokalizacji os. B, na którego objęcie skarżący wyrazili zgodę Gmina wywiązała się z obowiązku zaspokojenia skarżącym potrzeb mieszkaniowych. Fakt niezawarcia przez nich umowy najmu, wynikający w ocenie organu wyłącznie ze złej woli skarżących, nie może stanowić podstawy do ponownej weryfikacji wniosku z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Na rozprawie w dniu 14.09.2010r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżących do wykazania w terminie 14 dni wyczerpania trybu poprzedzającego wniesienie skargi. W pismach złożonych osobiście w dniach 13 i 17.09.2010r. pełnomocnik skarżących w pierwszej kolejności podniósł, że wbrew stanowisku organu sprawa zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wyraził pogląd, że w/w uchwała Rady Miasta z 24 października 2007r. przewiduje możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta dotyczące braku spełnienia kryteriów wynikających z tej uchwały wprost do sądu administracyjnego, bez konieczności poprzedzenia jej stosowną czynnością ze strony skarżących. W piśmie z 17.09.2010r. wyjaśnił z kolei, że skarżący nie poprzedzili skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczył, że tego rodzaju stan sprawy wynika tylko i wyłącznie z błędnego pouczenia skarżących o trybie wnoszenia skargi. Pouczenie nie zawierało w ogóle informacji o konieczności zachowania trybu z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytoczył przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 maja 2008r. sygn. akt I SA/Wr 133/08, że: "błędna jest praktyka organów administracji polegająca na pomijaniu w pouczeniu o możliwości wniesienia skargi do WSA, informacji o konieczności wyczerpania trybu z art. 52 § 3 p.p.s.a." W ocenie pełnomocnika należy przyjąć, że nie zaistniała przeszkoda do rozpoznania skargi a działanie organu (niepoinformowanie o trybie zaskarżenia) jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez organ uprawnienia do otrzymania od skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Równocześnie pełnomocnik poinformował o złożeniu przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, mając na względzie, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął bieg od dnia 13.09.2010r. tj. dnia zapoznania się przez pełnomocnika z aktami. Na rozprawie w dniu 19.01.2011r. poinformował, że wniosek został rozpoznany przez organ odmownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97), w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" OSNP 1998/7/200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. (I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania, ale w każdym przypadku są to akty prawa miejscowego. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w A uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 18 listopada 2009r. podpisane z up. Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że została spełniona przesłanka z cytowanego wyżej artykułu, gdyż E. M. oraz S. M. nie poprzedzili skargi wezwaniem Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że nie zachowali trybu zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2009r. znak [...], stąd ich skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega odrzuceniu. Odnosząc się ściślej do twierdzeń pełnomocnika skarżących - nie można przyjąć, że poprzez brak pouczenia o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta organ ten zrzekł się ze strony skarżących otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tryb zaskarżenia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika wprost z tej ustawy, z art. 52 § 3, a dopuszczalność rozpoznania skargi na taką czynność jest uzależniona od zachowania przez stronę skarżącą trybu zaskarżenia. Ogólnie rzecz ujmując, niedopuszczalność rozpoznania skargi wynikać może z braku kognicji sądu administracyjnego w danej sprawie (art. 58 § 1 pkt 1) ale też z tzw. "innych przyczyn", do których zalicza się m.in. niezachowanie trybu zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a). Faktem jest, że w niniejszej sprawie organ w sposób nieprecyzyjny pouczył stronę skarżącą o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta, niemniej jednak fakt ten dla oceny dopuszczalności skargi nie ma prawnego znaczenia. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zacytowanego przez pełnomocnika postanowienia wypowiadając przedstawiony pogląd oparł rozstrzygnięcie właśnie na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, odrzucając skargę z powodu niezachowania trybu zaskarżenia postanowienia Prezydenta Miasta Wrocławia. Mając na uwadze powyższe Sąd, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).