III SA/Kr 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 maja 2009 r. , nr : [...] w przedmiocie ewidencji gruntów s k a r g ę o d d a l a . Zaskarżoną przez S. K. decyzją z dnia 28 maja 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. znak: [...] orzekającą o odmowie ujawnienia zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów obrębu B w zakresie działki nr 2451 i nr 2430. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity – Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 z póz. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 22.10.2008 r. A. i S. K. oraz C. K. złożyli do Starosty wniosek o ujawnienie w operacie ewidencyjnym danych wynikających z operatu pomiarowego dotyczącego podziału działek nr 2451/1 i 2451/2, sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. Z. i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 4.11.2008 r. pod nr [...], zawierającego również mapę z wykazem zmian gruntowych do aktualizacji ewidencji gruntów działek nr 2451 i nr 2430. Starosta decyzją z dnia [...] 2009 r. znak: [...] odmówił na podstawie art. 7 d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów ujawnienia zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu B gm. A wynikających z w/w opracowania KERG [...]. Podstawą dokonania aktualizacji miało być opracowanie geodezyjno- kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr. [...] wykonane przez firmę Usługi geodezyjne mgr inż. M. Z., A 500 w skład którego wchodziła m.in. "Mapa z danymi do aktualizacji ewidencji gruntów". W sprawozdaniu technicznym wykonawca podał, iż "stwierdzono błędy na niestandardowej mapie ewidencyjnej, które niniejszym skorygowano opracowaniem". W toku postępowania wstępna analiza wymienionego dokumentu dokonana przez organ wykazała nieścisłości w przedstawionym przez wykonawcę stanie prawnym i faktycznym nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, w szczególności stwierdzone zostało błędne wykonanie równoważników (wykazów synchronizacyjnych) dla utworzonych przez wykonawcę nowych działek. W odpowiedzi dokonano sprostowania w wykazie synchronizacyjnym oznaczenia parceli z 3319/1 na 3319/4 odpowiadającej utworzonej działce ewidencyjnej 2451/1. Organ przedstawił też stan prawny działek objętych decyzją wskazujący na to, że w 1977 r. w ramach kompleksowych uwłaszczeń S. i A. K. stali się na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia 30.03.1977 r. właścicielami m.in. parcel gruntowych 3319/3 i 3317. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Nr [...] z dnia 13.03.2008r. wydanym przez Sąd Rejonowy, pgr. 3319/1 stanowi współwłasność S. i A. K. Aktem własności ziemi Nr [...] z dnia 30.03.1977 r. właścicielem parceli 3318/1 został J. K. W 1985 roku miał miejsce pomiar sytuacyjny drogi lokalnej nr [...] a wyniki tego pomiaru zostały zestawione w operacie pomiarowym DER [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13.02.1985r. za Nr [...]. Ze sporządzonego wówczas wykazu zmian gruntowych wynika, że parcela gruntowa 3319/3 o pow. 0.0410 ha podzielona została na pgr.3319/4 o pow. 0.0330 ha i część pgr. 3319/3 o pow.0.0080 ha, parcela gruntowa 3318/1 o pow. 0.0704 ha podzielona została na pgr. 3318/2 o pow. 0.0630 i część pgr. 3318/1 o pow. 0.0630 ha. Części parcel 3319/3 i 3318/1 włączone zostały w skład parceli 3719/1 stanowiącej lokalną drogę publiczną, z której utworzona została działka ewidencyjna 939. Fakt ten potwierdzony został przez Zarząd Dróg Powiatowych (aktualnego zarządcę drogi), który zarówno w piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r. znak: [...] jak i biorąc udział w rozprawie administracyjnej nie wyraził zgody na zmianę przebiegu granic w sposób wykazany w dokumentacji, na którą powołali się wnioskodawcy. Działka ewidencyjna 2451 utworzona została z parcel katastralnych 3317, 3319/1, 3319/3 stanowiących własność A. i S. K. a także z parceli 3319/2 stanowiącej własność J. K. Organ pierwszej instancji, po analizie wskazanej wyżej dokumentacji stwierdził, że dokumentacja geodezyjno - kartograficzna, która miała służyć za podstawę ujawnienia zmian przedmiotowych i podmiotowych w operacie ewidencyjnym nie spełnia podstawowych standardów obowiązujących w ewidencji gruntów i budynków określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wynikających z: § 9 ust. 2 pkt 3 stanowiącego, że sąsiadujące ze sobą ze sobą działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne a taki przypadek zachodzi w przedmiotowym postępowaniu. Wykonawca nie uwzględnił tego wymagania (operat pomiarowy DER [...] nr [...]). Następnie z § 9 ust. 2 pkt. 2., z którego wynika że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne jeżeli są wyszczególnione w dokumentach określających stan prawny nieruchomości. Wykonawca opracowania również nie uwzględnił tego wymagania ( akt własności ziemi Nr [...], odpisy z ksiąg wieczystych Dz. Odp. Nr [...] i [...] z dnia 13.03.2008). Wobec utworzonej przez wykonawcę działki 2451/3 w piśmie z dnia 12.12.2008 stwierdza się, że łączy różne własności. Odwołując się od powyższej decyzji S. K., wniósł o jej uchylenie zarzucając organowi niewyjaśnienie prawnych i faktycznych przyczyn odmówienia wiarygodności dowodu w postaci dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które w jego ocenie w pełni spełnia standardy Instrukcji G-5 . Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję. Podzielając stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, wyjaśniono dodatkowo w zakresie braków operatu ewidencyjnego, że w operacie brak jest wykazu synchronizacyjnego nowo wydzielanej działki nr 2451/3. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta wzywał wykonawcę operatu w piśmie z dnia 23.01.2009 r. do uzupełnienia operatu o wykaz synchronizacyjny dla nowo tworzonej działki nr 2451/3. M. Z. w piśmie z dnia 28.12.2008 r. oraz U. Z. (geodeci) w piśmie z dnia 12.12.2008 r. wyjaśnili, że działka 2451/3 leży poza zakresem ich zlecenia oraz że działka ta łączy różne własności. Jednocześnie organ zauważył, że powyższe wyjaśnienia nie znalazły odzwierciedlenia w wykazie zmian gruntowych załączonym do ww. operatu a wręcz przeciwnie. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych nowo powstająca działka nr 2451/3 miałaby być objęta jedynie księgą wieczystą Kw [...]. Zatem powyższy operat nie wykazuje, że nowo wydzielana działka nr 2451/3 łączy w sobie odmienne nieruchomości, co jest sprzeczne ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B wpisana jest działka ewidencyjna nr 2451 i działka nr 2430. Zgodnie z ww. operatem właścicielem działki nr 2451 są S. K. oraz A. K., a właścicielem działki nr 2430 jest C. K. Natomiast jak wynika z operatu nr KERG [...] oraz odpisów ksiąg wieczystych dołączonych do akt sprawy działka nr 2451 łączy w sobie odrębne nieruchomości (objęte księgami wieczystymi Kw [...], Kw [...], Kw [...]). Rozdzielenie w działce ewidencyjnej nr 2451 odrębnych nieruchomości pozwoliłoby istotnie na usunięcie błędów w operacie ewidencji gruntów i budynków i doprowadzenie do zgodności z obowiązującym stanem prawnym. Jednakże, jak zauważył organ odwoławczy, wydzielając odrębne nieruchomości z działek ewidencyjnych należy postępować zgodnie z § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia " działką ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Ustalenie zatem przez organ prowadzący ewidencję, że nowo powstająca działka nr 2451/3, wydzielana operatem KERG [...], obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, dała podstawę do odmowy ujawnienia zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu B wynikających z ww. operatu. Zarzut strony odwołującej się, że nie wyjaśniono w decyzji Starosty prawnych i faktycznych przyczyn odmówienia wiarygodności dowodu w postaci dokumentu przyjętego do PZGiK, cyt. "który spełnia obowiązujące standardy" (standardem tym ma być Instrukcja G-5) jest bezzasadny, gdyż Instrukcja G5 nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego wprowadza się zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jak dalej organ zauważył, na Staroście jako organie prowadzącym operat ewidencji gruntów, ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 rozporządzenia), tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym, a także obowiązek wprowadzania zmian usuwających błędy lub niedokładności w bazie danych ewidencyjnych o ile nie pozostają one w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że wykonawca operatu pomiarowego nr KERG [...] M. Z., nie uwzględnił danych z operatu pomiarowego DER [...] włączonego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 13 lutego 1985 r. Nr [...] dotyczącego pomiaru drogi lokalnej nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych powyższego operatu wynika, że parcela gruntowa pgr. 3319/3 o pow. 0,0410 ha podzieliła się na parcele pgr. 3319/4 o pow. 0,0330 ha i pgr. 3319/3 o pow. 0,0080 ha, a parcela gruntowa pgr. 3318/1 o pow. 0,0704 ha podzieliła się na parcele pgr. 3318/2 o pow. 0,0630 ha i pgr. 3318/1 o pow. 0,0074 ha (błąd w powierzchni w uzasadnieniu decyzji Starosty). Następnie parcele pgr 3319/3 i 3318/1 włączone zostały w skład parceli 3719/1 stanowiącej lokalną drogę publiczną, z której następnie została utworzona działka ewidencyjna nr 939. Podziały te zostały uwzględnione w obowiązującym operacie ewidencyjnym i powinny były być uwzględnione w operacie KERG [...]. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stała się przedmiotem skargi S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podtrzymał zarzuty z odwołania, dodatkowo wskazując, że zlecił geodecie przygotowanie dokumentacji do aktualizacji gruntów w celu ujawnienia w ewidencji gruntów działki objętej kw [...] oznaczonej nr 3319/4 i działki sąsiedniej oznaczonej w kw [...] nr 3319/2, natomiast nie zlecał wykonania opracowania aktualizującego pozostałego obszaru oznaczonego nr 2451/3 i w jego ocenie organ niezasadnie odwoływał sie do stanu tej działki. Ogólnie zarzucił organowi niewyjaśnienie istoty sprawy, nierzetelne postępowanie i brak wyraźnego uzasadnienia stanowiska w tym niezasadność w ogóle oceny opracowania geodezyjno – kartograficznego z punktu widzenia dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja odmawiająca ujawniania zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów jest zgodna z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy administracji ocena przedłożonego operatu pomiarowego sporządzonego przez geodetę M. Z. dnia 30 października 2008r. i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 4.listopada 2008 pod nr KERG [...], dotycząca aktualizacji operatu ewidencji gruntów odnośnie działek nr 2451 i 2430 jest prawidłowa. Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. III SA/Kr 119/08). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przedłożony operat był niewystarczający do wprowadzenia zmian o jakie wnosiły strony, stąd też organ prawidłowo odmówił ich ujawnienia w operacie ewidencji. Aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B wpisana jest działka ewidencyjna nr 2451 i działka nr 2430. Zgodnie z ww. operatem właścicielem działki nr 2451 są S. K. oraz A. K., a właścicielem działki nr 2430 jest C. K. Natomiast jak wynika z operatu nr KERG [...] oraz odpisów ksiąg wieczystych dołączonych do akt sprawy działka nr 2451 łączy w sobie odrębne nieruchomości (objęte księgami wieczystymi Kw [...], Kw [...], Kw [...]). Rozdzielenie w działce ewidencyjnej nr 2451 odrębnych nieruchomości pozwoliłoby istotnie na usunięcie błędów w operacie ewidencji gruntów i budynków i doprowadzenie do zgodności z obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454). " działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Fakt, że działka nr 2451/3 nie jest jednorodna pod względem prawnym, a w konsekwencji nie został dla niej sporządzony wykaz synchronizacyjny jest bezsporny, okoliczność tę przyznaje geodetą M. Z. w swoim piśmie z dnia 12 grudnia 2008r. adresowanym do Kierownika Wydziału Geodezji Kartografii i Katastru. W którym nadto podaje, że wykazu synchronizacyjnego dla działki nr 2451/3 nie da się sporządzić albowiem " należałoby odrębnie oznaczyć własności zawarte w działce nr 2451/3", a działka nr 2451/3 nie była objęta zleceniem. Ustalenie zatem przez organ prowadzący ewidencję, że nowo powstająca działka nr 2451/3, wydzielona operatem KERG [...], obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, dała podstawę do odmowy ujawnienia zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu B wynikających z ww. operatu. Nadto zdaniem Sądu wątpliwości budzi również, nie podnoszony w uzasadnieniu decyzji, dokonany wykaz synchronizacyjny dla działki nr 2451/1. Mianowicie w wykazie synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr 2451/1 podano, że jej odpowiednikiem wg Kw [...] jest p.gr 3319/4 . Natomiast z znajdującego się w aktach odpisu z Kw numer [...] z dnia 13 marca 2008r. wynika, że w dziale I wpisane jest " działka numer 910 o powierzchni 0,3200 ha, pgr numer 3319/1 o powierzchni 0,0557 ha", nie ma zaś pgr 3319/4. Natomiast w Kw numer [...] w dziale I pośród wielu działek wpisana jest m.in. p.gr 3319/4. Powyższy stan uniemożliwia ocenę dokonanej synchronizacji. Z kolei w wykazie synchronizacyjnym dla działki nr 2451/2 podano, że jej odpowiednikiem wg Kw numer [...] jest cz.pgr 3319/2 , a pozostała cz. pgr 3319/2 stanowi działkę nr 2430. W aktach brak jest odpisu Kw numer [...], a z znajdującego się w aktach protokołu badania tej księgi wieczystej z dnia 3 października 2008r. wynika, że w dziale I wpisano " dz 2430 pgr 3319/2 " brak informacji co do powierzchni. Z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia 14 listopada 2008r. wynika, że powierzchnia działki nr 2430 (Kw numer [...]) wynosi 0,05ha, natomiast w wykazie zmian gruntowych powierzchnia działki nr 2430 wynosi 0,0684, natomiast działka nr 2451/2 ( również Kw nr [...]) ma pow. 0,0492. Z uwagi, na brak pełnej dokumentacji trudno jest ocenić prawidłowość dokonanej synchronizacji i proponowany wykaz zmian gruntowych. Kolejnym zagadnieniem jest nie uwzględnienie przez wykonawcę operatu pomiarowego nr KERG [...] M. Z. danych z operatu pomiarowego DER [...] włączonego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 13 lutego 1985 r. Nr [...] dotyczącego pomiaru drogi lokalnej nr [...] (stanowiącej działkę ewidencyjną nr 939 ). Pominięcie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na znajdującą się w operacie pomiarowym mapę z danymi do aktualizacji ewidencji gruntów, na której zaznaczono przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 2451/1 i 2430 a działką ewidencyjną nr 939 w sposób odbiegający od dotychczasowego. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ujawnienia zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu B gm. A wynikających z opracowania KERG [...] jest zgodna z prawem. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) skargę oddalił.