III SA/Kr 713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 10 listopada 2010 r. nr XXXVI/406/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Gminie Maków Podhalański stwierdza nieważność § 2 pkt 2 i § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały. W dniu 10 listopada 2010 r. Rada Miejska w Makowie Podhalańskim, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") podjęła uchwałę Nr XXXVI/406/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie w Gminie Maków Podhalański. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, to jest w zakresie § 2 pkt 2 oraz § 10 pkt 5, zarzucając naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. oraz poprzez powtórzenie w § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Makowa Podhalańskiego wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu zapis § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie jest powtórzeniem zapisu art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a stanowi jedynie konkretyzację normy wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w kierunku wskazania podmiotów właściwych miejscowo dla obszaru Gminy Maków Podhalański. Zdaniem organu powyższe mieści się w zakresie kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 9 ust. 15 u.p.p.r. i nie koliduje z kompetencjami Burmistrza Makowa Podhalańskiego do personalizacji składu zespołu w trybie art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Zdaniem organu skarżący nie wskazał przepisu, który miałby zostać naruszony zapisem § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wskazał zatem naruszenia prawa lub interesu prawnego. Niezrozumiała dla organu jest argumentacja skarżącego, jakoby wymieniony wyżej zapis uchwały stanowił powtórzenie zapisów ustawowych, gdyż wprowadza on alternatywę rozłączną w zakresie sposobu wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego, przy użyciu wprawdzie stwierdzeń określonych w ustawie, ale przedstawionych w całkowicie odmiennym kontekście i w kierunku umożliwienia wykonywania zadań członkom zespołu interdyscyplinarnego nie tylko w ramach służbowych lub zawodowych, ale i społecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Należy dostrzec, że art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści: § 2. 2) Do prac zespołu interdyscyplinarnego powołani są przedstawiciele następujących instytucji i organizacji, a w szczególności: a) Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Makowie Podhalańskim, b) Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, c) Komisariatu Policji w Makowie Podhalańskim, d) Szkół z Gminy Makowa Podhalańskiego, e) Miejskiej Przychodni Zdrowia w Makowie Podhalańskim, f) Powiatowego Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Makowie Podhalańskim, g) Sędzia i kuratorzy Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej, h) organizacji pozarządowych działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Nadto w § 2 pkt 3) zaskarżonej uchwały wskazano, iż "W uzasadnionych przypadkach Burmistrz Makowa Podhalańskiego może poszerzyć skład zespołu interdyscyplinarnego o podmioty, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw." W przepisach tych zatem nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także – co zasadnie podniesiono w skardze – dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu dyscyplinarnego przez to, że nie objął nim co do zasady prokuratorów, których możliwość udziału przewiduje ustawa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. przez § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Sąd uznał, że zasadny jest również drugi z podnoszonych zarzutów, dotyczący § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Doszło w nim bowiem do naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie we wskazanym przepisie treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź społecznie". Z kolei art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowi, że "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Należy uznać, że przepis powyższy został nie tylko powtórzony w zaskarżonej uchwale, ale i zmodyfikowany w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 10 pkt 5 regulacji ustawowych. Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, gdyż organy władzy państwowej mają obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, a organy jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.