III SA/Kr 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2012 r. nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżonymi decyzjami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 23 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia: 1) [...] 2011 r., znak: [...] orzekającą o przyznaniu G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 40 zł za listopad 2011 r., 2) [...] 2011 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za hotel, 3) [...] 2011 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup środków czystości, 4) [...] 2011 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, 5) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o przyznaniu G. P. zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 45 zł za styczeń 2012 r., 6) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za hotel, 7) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup środków czystości, 8) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów przejazdu do W, 9) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o przyznaniu G. P. zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 40 zł za grudzień 2011 r., 10) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup środków czystości, 11) [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za hotel. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach: 16 listopada 2011 r., 12 grudnia 2011 r., 16 stycznia 2012 r. w trakcie przeprowadzanych aktualizacji wywiadów środowiskowych, a także w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. G. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskami o przyznanie pomocy finansowej, w formie zasiłków celowych na wskazane cele. Organ I instancji – Prezydent Miasta, z upoważnienia którego działał Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w toku postępowań administracyjnych, uruchomionych wnioskami G. P. ustalił, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Dochód skarżącego (odpowiednio za miesiąc poprzedzający złożone wnioski wynoszący 477 zł) jest na granicy ustawowego kryterium dochodowego. Wskazano także, że G. P. jest właścicielem kamienicy w L o powierzchni 100 m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne, dzięki którym mógłby on przezwyciężyć swoje trudności życiowe. W motywach decyzji negatywnych dla skarżącego organ I instancji podniósł w szczególności, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał go do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, jednak nie był on zainteresowany podjęciem negocjacji w tym zakresie, nie wykazywał aktywności w rozwiązywaniu własnych problemów ani gotowości współdziałania z organami udzielającymi pomocy społecznej. Organ I instancji powołał się na przepis art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), zgodnie z którym brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Taka sama argumentacja znalazła się w uzasadnieniach decyzji organu I instancji przyznających G. P. pomoc w postaci zasiłków celowych z tym jednak uzupełnieniem, że w zależności od celu na jaki miała być ta forma pomocy przeznaczona, organ podniósł, iż mimo, że wnioskodawca nie wykorzystuje posiadanego zasobu i nie współpracuje z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, to przyznaje mu pomoc w wysokości przekraczającej średnią kwotę świadczenia dla osób uprawnionych. Odwołania od powyższych decyzji organu I instancji złożył G. P. Zarzucił w nich organowi naruszenie artykułów: 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 oraz 39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący zakwestionował wliczanie do jego dochodu kwoty 60 zł wpłacanej przez M. B. na konto wspólnoty mieszkaniowej jako kwoty funduszu remontowego. W jego ocenie kwota ta jest wpłacana jako koszty utrzymania lokalu, napraw i konserwacji sprzętu, podniesiono również, że wspólnota mieszkaniowa nie posiada zarządcy i nie podejmowała żadnych uchwał w kwestii funduszu remontowego. Nadto odwołujący powołał się na orzecznictwo sadów administracyjnych, wskazując, że nawet brak współdziałania nie stoi na przeszkodzie przyznaniu pomocy społecznej, gdyż za przyznaniem tej pomocy mogą przemawiać jej cele. Wniósł zatem o zmianę kwestionowanych decyzji i przyznanie mu świadczeń w wyższej wysokości. Opisanymi na wstępie decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wskazane decyzje organu I instancji. W uzasadnieniach tak podjętych rozstrzygnięć dotyczących zasiłków celowych, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania. W toku postępowań administracyjnych organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskodawca jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe uzyskująca poza świadczeniami z pomocy społecznej, dochód z czynszu wynajmowanego w L, a będącego jego własnością, lokalu w wysokości 100 zł. Kolegium wskazało, że sporną kwestią okazało się zaliczenie do dochodu kwoty 60 zł, którą organ doliczył wnioskodawcy do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ww. ustawy, natomiast w ocenie strony sporna kwota nie stanowi jego dochodu, gdyż, jak twierdzi, nie jest zobowiązany do jej ponoszenia na fundusz remontowy. Organ I instancji powołał się na ustalenia, z których wynika, że J. K. była administratorem przedmiotowej nieruchomości i która poinformowała, że wszyscy prywatni właściciele mieszkań tego budynku decydują o kwocie wpłacanej na poczet remontu; od dnia 1 maja 2008 r. za jeden z lokali skarżącego wydatki na remonty w kwocie 60 zł miesięcznie pokrywa wynajmujący. J. K. od 15 lutego 2010 r. nie jest już administratorem tej nieruchomości, co potwierdza pismo z dnia 3 marca 2010 r. Urzędu Miasta L Wydziału Geodezji i Katastru. W ocenie Kolegium, kwestia doliczenia kwoty 60 zł do dochodu wnioskodawcy nie została w pełni prawidłowo ustalona, kwestia ta jednak nie przesądza o prawidłowości rozstrzygnięć organu I instancji podejmowanych w przedmiocie zasiłku celowego. Skarżący jest bowiem osobą, której dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 wynosi 477 zł, co umożliwia ubieganie się o pomoc na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3). Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W uzasadnieniach decyzji pozytywnych Kolegium oprócz wyżej wskazanych kwestii, stwierdziło, że skarżący spełnia wymogi konieczne do uzyskania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej. Organ I instancji słusznie przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, jako niezbędnej potrzeby bytowej. Organ I instancji ograniczył do niezbędnego minimum przyznaną pomoc finansową, ze względu na niepodejmowanie przez wnioskodawcę rozmów w sprawie kontraktu socjalnego i brak współdziałania z pracownikami pomoc społecznej. Ponadto organ I instancji wskazał, że regulacja art. 11 ustawy o pomocy społecznej daje organowi przyznającemu świadczenia z pomocy społecznej, w sytuacji negatywnych zachowań świadczeniobiorcy, możliwość: ograniczenia świadczeń, odmowy ich przyznania, przyznania pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Art. 11 ust. 2 ustawy wśród takich negatywnych zachowań wymienia brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wnioskodawca – G. P. - wielokrotnie był zapraszany do podjęcia negocjacji, czego nie kwestionuje odwołujący się, lecz nie był zainteresowany podjęciem negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uwidacznia fakt, iż odwołujący się nie podejmuje żadnych wysiłków w celu polepszenia swojej sytuacji materialno-bytowej. Pomimo że jest właścicielem nieruchomości w L, która mogłaby stanowić źródło jego utrzymania lub przynajmniej pozwoliłaby na spłatę posiadanych zaległości alimentacyjnych, G. P. nie jest zainteresowany ani sprzedażą nieruchomości, ani wynajmem, ani remontem, ani przeprowadzką. Odwołujący się odmawia również przyjęcia wsparcia ze strony organu pomocy społecznej w zakresie aktywizacji zawodowej, nie chce skorzystać z doradztwa zawodowego, aby ułatwić sobie wejście na rynek pracy osób niepełnosprawnych. Odwołujący się wykazuje negatywną postawę wobec pracowników opieki społecznej, nie nastawioną na współpracę. Kolegium podkreśliło, że stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust.3). Dlatego też należy wskazać, że pomoc wynikająca z ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocniczy. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, który powołał orzecznictwo sadów administracyjnych, wskazując, że nawet brak współdziałania nie stoi na przeszkodzie przyznania pomocy społecznej, gdyż za przyznaniem tej pomocy mogą przemawiać jej cele, organ odwoławczy wskazał, iż orzeczenia te zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Wyroki cytowane w odwołaniach dotyczyły pomocy przyznawanej osobom niepełnosprawnym, często z chorobami psychicznymi, gdzie pozostawienie takich osób bez wsparcia niweczyłoby cele pomocy społecznej. Jak zaś wynika z akt sprawy odwołujący się, nie wykazuje chęci zagospodarowania posiadanych składników majątkowych, przejawia aktywność w działalności społecznej-jest prezesem stowarzyszenia, formułuje odwołania i skargi w sposób wskazujący na zaradność życiową i możliwości intelektualne. Nadto, Sąd Okręgowy oddalając pozew G. P. w sprawie dotyczącej odmowy przyznania przez ZUS renty, wskazał na możliwości zawodowe Wnioskodawcy. W tym zatem obszarze prowadzone miały być negocjacje w ramach kontraktu socjalnego, których odmawia odwołujący się. W uzasadnieniach decyzji negatywnych natomiast Kolegium także podniosło analogiczną argumentację, jak w uzasadnieniach decyzji pozytywnych, a odnoszącej się w szczególności do postawy wnioskodawcy w rozwiązaniu swojej sytuacji życiowej i brakiem współpracy w tym zakresie z pracownikami socjalnymi. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył G. P. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, powyższa decyzja rażąco narusza przepisy prawa, nie uwzględniając jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej. Skarżący podniósł, że organy administracji błędnie ustaliły jego dochód, wliczając do niego 60 zł, które najemca jego mieszkania w L płaci na fundusz remontowy. Zdaniem skarżącego, ustawa o własności lokali nie nakłada na wspólnotę mieszkaniową obowiązku ponoszenia kosztów składki na fundusz remontowy. Wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym położony jest wynajmowany lokal, również nie podejmowała decyzji o utworzeniu takiego funduszu. Ponadto skarżący ocenił jako nie polegające na prawdzie twierdzenia organów administracji, jakoby nie był on zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego. Jego zdaniem organ I instancji nawet w zarysie nie podał, czego ma dotyczyć kontrakt socjalny, nigdy też nie ustosunkował się do wypełnionego przez skarżącego kilkakrotnie formularza kontraktu socjalnego. Nadto wskazał, że jego nieobecności na spotkaniach w MOPS spowodowane były obiektywnymi przyczynami, jak pobyt w sanatorium, choroba pełnomocnika, wizyta u lekarza. W ocenie skarżącego, podejmuje on aktywne wysiłki w celu poprawy swojej sytuacji życiowej (zmniejszył zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych, stara się o rentę specjalną), zatem bezzasadne jest przeciwne stanowisko organów administracji. W odpowiedziach na te skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowiska zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn.. akt III SA/Kr 715/12, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na posiedzeniu niejawnym, zarządził połączenie sprawy ze skargi G. P., prowadzonej pod sygn. III SA/Kr 715/12 ze sprawami o sygn.. akt: III SA/Kr 716/12, III SA/Kr 717/12,III SA/Kr 718/12, III SA/Kr 719/12, III SA/Kr 720/12, III SA/Kr 721/12, III SA/Kr 722/12, III SA/Kr 723/12,III SA/Kr 724/12, III SA/Kr 725/12, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w nich wskazanych. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie można było uznać kontrolowanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, za zgodnych z przepisami prawa. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji we wszystkich postępowaniach z wniosków skarżącego był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z kolei ust. 2 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Brzmienie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wskazuje jasno, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie takiego zasiłku warunkuje nie tylko, więc sytuacja materialna skarżącego, cel na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. Obowiązkiem zatem organów, było jednoznaczne ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, ale także dokonanie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, której efektem jest podjęte określone rozstrzygnięcie, oraz, co ważne, przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, bowiem dowolności. Istotnie organ ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może przyznać lub odmówić przyznania pomocy, nie mniej jednak, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Treść i zakres ochrony słusznego interesu osoby ubiegającej się o pomoc sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes ogółu, w tym także i innych beneficjentów. W postępowaniach zakończonych kontrolowanymi rozstrzygnięciami organy orzekające nie ustaliły jednak rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego. Trafnie zwrócił uwagę skarżący już w odwołaniach od decyzji organu I instancji, na kwestie związane z ustalaniem jego dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej i nieprawidłowym uznaniem przez organy za dochód wpłat dokonywanych przez M. B. na fundusz remontowy kamienicy w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak organ I instancji, badając spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 11 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), błędnie uznały, że dochód skarżącego wynosi 477 zł. Do dochodu skarżącego wliczono - z miesięcy i poprzedzających złożenie wniosków, zasiłek stały w wysokości 417 zł oraz kwotę 60 zł wpłacaną przez M. B. na fundusz remontowy na rzecz lokalu w L należącego do skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w (Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast art. 8 ust. 4 ustawy stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie (przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że jedno z trzech odrębnych mieszkań w L, stanowiących własność skarżącego, wynajmuje M. B., płacąc czynsz w wysokości 160 zł, z czego kwotę 100 zł przekazuje komornikowi tytułem ciążących na stronie alimentach, a kwotę 60 zł na fundusz remontowy. Istotnie, w świetle ustawy o pomocy społecznej, obojętny jest tytuł i źródło uzyskania przychodu (art. 8 ust. 3 ustawy), jednakże sytuacja skarżącego powinna być w tym zakresie dogłębnie wyjaśniona. Z uwagi na to, że skarżący jest stałym beneficjentem organów pomocy społecznej, powinna być doskonale znana organom z innych postępowań uruchomionych wnioskami skarżącego, treść umowy najmu przedmiotowego lokalu w L, z której to postanowień wynika, że czynsz wynosi 100 zł i brak jest w tej umowie postanowienia, że najemca będzie uiszczał kwotę 60 zł na fundusz remontowy. Nie zostały podważone przez organy stosownymi dowodami twierdzenia skarżącego, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku w L przy ul. Ł nie podejmowała żadnych decyzji o utworzeniu funduszu remontowego, na co zwracał uwagę skarżący w skardze i pismach procesowych, także kierowanych do organów. W następstwie tego, nie można mówić o zwolnieniu skarżącego z obowiązku i tym samym o powstaniu dochodu przez uwzględnienie kwoty 60 zł. Organy nie zauważyły także, że ze wskazanej umowy najmu (w punkcie 4) wynika, że najemca zobowiązany jest do ponoszenia wszelkich kosztów i świadczeń związanych z eksploatacją wynajmowanych nieruchomości, bieżących remontów lub napraw instalacji wewnętrznej i wyposażenia. Ta kwestia nie została w żaden sposób także wyjaśniona. Zdaniem Sądu nie było wystarczającym w tym zakresie odwoływanie się również w uzasadnieniach decyzji do pisma z dnia 16 kwietnia 2009 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L informującego, że jedno z mieszkań stanowiących własność skarżącego wynajmuje M. B., płacąc czynsz w wysokości 160 zł, z czego kwotę 100 zł przekazuje komornikowi tytułem ciążących na stronie alimentach, a kwotę 60 zł na fundusz remontowy. Nie było wystarczającym też wskazanie, że pismem z dnia 3 marca 2010 r. Urząd Miasta L - Wydział Geodezji i Katastru poinformował, że dla ww. nieruchomości zarządca bądź administrator nie został ustalony oraz przywołanie informacji uzyskanej od J. K. uznanej przez organy za zarządcę czy administratora nieruchomości. Organy nawet nie poczyniły nie budzących wątpliwości ustaleń, czy właścicielem wskazanej nieruchomości budynkowej w L jest rzeczywiście sam skarżący, czy też pozostaje ona we współwłasności, a jeżeli tak, to w jakiej części, co ma istotne znaczenie, dla kwestii ustalenia, czy w sytuacji istnienia ewentualnych przesłanek do uznania za dochód wskazanych 60 zł, tak naprawdę całość tej kwoty winna być za taki dochód uznana. Nawet organy nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego, że nie był utworzony fundusz remontowy, lecz bez zbadania w sposób wnikliwy tej kwestii przyjęły a priori, iż skoro z pism urzędowych wynika okoliczność wpłacania 60 zł na fundusz remontowy, to już stanowi to z tego tytułu dochód skarżącego. Ponadto organy zobowiązane były dokonać ustaleń, co do istnienia pozostałych przesłanek przyznania zasiłku. Nie ulega wątpliwości, że wadliwie ustalony dochód ma istotne znaczenie dla prawidłowej oceny sytuacji wnioskodawcy. Nie można zapominać, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, a środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Dopiero ustalenie, że strona nie jest w stanie wykorzystując własne zasoby i możliwości przezwyciężyć trudności w jakich się znalazła, może być mu pomoc udzielona. Sytuacja materialna wnioskodawcy w odniesieniu do posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków na te cele rzutuje więc nie tylko na samą możliwość przyznania pomocy beneficjentowi, ale i na jej wysokość. Stąd konieczność przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie w sposób niezwykle wnikliwy. Co najważniejsze w tego rodzaju decyzjach organy muszą przede wszystkim wskazać kryteria jakimi kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i wykazać w odniesieniu do konkretnego żądania, że w świetle tych kryteriów pomoc się należy i w określonej wysokości z podaniem ku temu przyczyn, bądź nie jest możliwe jej udzielenie, gdyż sprzeciwiają się temu cele i zasady pomocy społecznej. W niniejszych postępowaniach tego odniesienia sytuacji materialnej skarżącego w uzasadnieniach decyzji do celów i zasad pomocy społecznej zabrakło, co spowodowało, że nie mogły być uznane za prawidłowe zarówno decyzje uznaniowe, które przyznawały skarżącemu zasiłki celowe na żywność, jak i decyzje odmawiające mu przyznania świadczenia na opłacenie czynszu za hotel, czy za przejazd do W, gdzie w motywach podjętych w tym przedmiocie rozstrzygnięć, także znalazła się argumentacja związana z ustalaniem w sposób nieprawidłowy dochodu skarżącego i wliczaniem w jego poczet 60 zł wpłacanych na fundusz remontowy. Skoro także i w tych decyzjach się ona znalazła, musiała zdaniem Sądu zaważyć na ocenie prawidłowości tych decyzji. Ponadto wskazać należy, że organy uznały, że podstawą do odmowy przyznania zasiłków celowych, jak i przyznania zasiłków celowych na żywność, jest nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji współdziałania wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego (...) mogą i stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu |świadczenia lub wstrzymaniu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący twierdził, że nieprawdą jest, że odmówił podpisania kontraktu socjalnego, gdyż nawet w zarysie nikt mu go nie przedstawił. Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej użyte w tej ustawie określenie "kontrakt socjalny oznacza umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Urnowa ta, której celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Istotne jest, że ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewiduje równości kontrahentów, w tym także w określaniu jej treści. W myśl art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej, co i wynika także z przepisów wykonawczych - z obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. Nr 218, poz. 1439) - por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11 Lex Omega nr 1068526). W aktach sprawy brak jest dokumentu, który byłby takim projektem kontraktu socjalnego, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska w tej kwestii przez osobę ubiegającą się o świadczenie ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Zdaniem Sądu w kontrolowanych postępowaniach postawiony skarżącemu zarzut braku współdziałania nie został przez organy dostatecznie wykazany. Zwrócić też należy uwagę, że organy podniosły, że skarżący był wzywany kilkakrotnie do stawienia się w urzędzie w celu negocjacji nad kontraktem socjalnym. Straciły jednakże z pola widzenia organy kwestię, że skarżący brak stawiennictwa w wyznaczonym terminie usprawiedliwił i to na piśmie, czego nie uwzględniły. Owszem, zgodnie z art. 50 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Organ obowiązany jest też dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. W przypadkach jednak, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Wreszcie, "Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (...)""Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego."(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn.. akt III SA/Kr 812/08, Lex nr 527524). Działania organów muszą przybrać formę racjonalnych. Dopiero brak gotowości do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystania z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających beneficjentowi przezwyciężyć trudności może stanowić przejaw braku współpracy i stanowić w konkretnej sytuacji przesłankę odmowy przyznania żądanego świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie pozwala natomiast na ograniczenie wysokości przyznanego świadczenia. Za brak współpracy można np. przyjąć odmowę podjęcia pracy, permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek zainteresowania oraz udziału osoby objętej pomocą w likwidowaniu własnych problemów lub nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia. Zdarzenia takie jednak nie mogą być domniemywane, co oznacza, że muszą być one przez organy w sposób nie budzący wątpliwości wykazane. Ustalenia organów pomocy co do braku współpracy, a w konsekwencji zastosowania sankcji określonych w art. 11 ust. 2 ustawy, powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym należycie zgromadzonym i ocenionym, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Podmiot korzystając ze świadczeń pomocowych nie powinien też odczuwać nałożonych na niego obowiązków jako restrykcji z tytułu otrzymywanego wsparcia, lecz jako wolę niesienia mu skutecznej pomocy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 934/06 publ. Lex nr 495190). Zwrócić należy też uwagę organom pomocy społecznej, że stosowanie prawa, do czego są zobowiązane, postanowieniami art. 6 i 7 k.p.a. obejmuje nie tylko rozumienie przepisu ale także etap, w ramach którego organ stwierdza, że stan faktyczny danej sprawy i stan abstrakcyjny, opisany w danym przepisie (a właściwie rzecz ujmując w normie prawnej), pokrywają się oraz ustalenie następstw prawnych. Lektura uzasadnień kontrolowanych decyzji, szczególnie w odniesieniu do decyzji MOPS, prowadzi do wniosku, że pewne elementy stanu faktycznego – sytuacji materialnej skarżącego - są powielane przez organy bez odniesienia do momentu czasowego. Po to organy pomocy społecznej zostały wyposażone w instytucję wywiadu środowiskowego i jego aktualizację, by weryfikować sytuację materialną beneficjenta, która może ulegać zmianom. Myli się w tym zakresie skarżący utożsamiając konieczność przeprowadzania aktualizacji wywiadu z "nękaniem" go przez pracowników socjalnych. Musi sobie zdawać sprawę, że jest to obowiązkiem organów, a z drugiej strony nie może zapominać, że ma także obowiązek współdziałać z tymi pracownikami w rozwiązywaniu swojej sytuacji w jakiej się znalazł. Pomoc społeczna nie może być bowiem rozumiana jako stałe źródło dochodów. Uznanie administracyjne, zatem nie tylko wyzwala i uruchamia sferę motywacji obiektywnej, ale także rozszerza w sposób znaczny indywidualny subiektywny kontekst działania organu administracyjnego. Wpływa, bowiem na sposób traktowania przesłanek obiektywnych, gdyż muszą być one rozpatrywane przez pryzmat indywidualny Zakres postępowania dowodowego jest wobec tego znacznie szerszy w przypadku uznania niż w przypadku ustawowego skrępowania organu, który w tym ostatnim przypadku zobowiązany jest tylko zbadać stan faktyczny sprawy w zakresie objętym hipotezą normy prawnej (J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 85 – 86). O tych aspektach działania w ramach uznania administracyjnego w niniejszych postępowaniach organy zapomniały. Nie może być wobec tego uznane za spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia prawnego, jako niezbędnego elementu uzasadnienia decyzji administracyjnej, jedynie zacytowanie treści przepisów ustawy o pomocy społecznej. Trzeba bowiem jeszcze w motywach decyzji "przełożyć" treść norm w nich zawartych na sytuację życiowa, w tym materialną, konkretnego beneficjenta. Organy naruszyły zatem nie tylko przepisy art. 2 i 3 ust. 1 i 3 i ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale także i przepisy postępowania administracyjnego, wydając decyzje z przekroczeniem granic uznania administracyjnego przez naruszenie art. 7,art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy będą zobowiązane do rozpatrzenia wniosków skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych powyżej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. "a" oraz "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 j ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat (za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy (prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).