III SA/Kr 718/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2015r. nr [....] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. M. - Kancelaria Adwokacka, ul. [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015r. Nr [...] kierującą K. J.- dalej skarżącą - do Domu Pomocy Społecznej w Ł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 54 i 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163). Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Organ ustalił, że skarżąca jest osobą samotną. Z uwagi na stan zdrowia nie może samodzielnie funkcjonować w środowisku i potrzebuje stałej opieki ze strony innych osób. Z opinii psychiatrycznej wynika, że skarżąca cierpiąca na organiczne zaburzenia urojeniowe jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki oraz pielęgnacji ze strony innych osób. Okoliczności te uzasadniały zdaniem organu skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej. Skarżąca w toku postępowania nie wyraziła jednak na to zgody, w związku z czym organ wystąpił do Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z wnioskiem o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej. Sąd wydał w dniu 26 stycznia 2015 r. postanowienie sygn. [...] zezwalające na umieszczenie skarżącej i pobyt w Domu Pomocy Społecznej bez jego zgody. Postanowienie Sądu stało się prawomocne z dniem 17 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta na tej podstawie wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję o skierowaniu skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w Ł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że wydane w sprawie postanowienie Sądu Rejonowego zastępuje wyrażenie zgody przez osobę wymagającą umieszczenia w domu pomocy społecznej. K. J. wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z powodu skierowania ją do domu pomocy społecznej, dodając, że jej 18-letni wnuk deklaruje chęć zaopiekowania się nią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podniosło, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżąca wymaga bezwzględnej, całodobowej i kompleksowej opieki ze strony innych osób. Nadto Kolegium podniosło, że jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu orzeka sąd opiekuńczy. Organ wskazał na charakter wydanego w sprawie orzeczenia Sądu, którego cechy jak skuteczność i wykonalność normuje przepis art. 521 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym postanowienia sądu orzekające co do istoty sprawy stają się skuteczne, a jeżeli wymagają wykonania – także wykonalne, po uprawomocnieniu się. Organ zaznaczył, że nie posiada kompetencji do podważania prawomocnego orzeczenia sądu i jest nim związany. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniosła, że nie wyraża zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, a nadto w jej ocenie pozostaje osobą, która może funkcjonować samodzielnie. Podkreśliła, że nie jest osobą ubezwłasnowolnioną ani też nie straciła praw obywatelskich, a powołane w decyzji Kolegium postanowienie Sądu nie zostało jej doręczone, przez co nie miała możliwości odwołania się od niego. Do skargi dołączyła kserokopię Orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia 22 grudnia 2014r., decyzji ZUS z dnia 30 grudnia 2014r. oraz opinii psychologa z dnia 24 stycznia 2014r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że wymieniony w zaskarżonej decyzji Dom Pomocy Społecznej w Ł nie jest domem pomocy społecznej najbliższym względem miejsca zamieszkania skarżącej. Jest nim Dom Pomocy Społecznej w G. Zdaniem pełnomocnika w decyzji powinien być wskazany rodzaj domu pomocy społecznej, a nie konkretna placówka. Wskazał też, że obecnie skarżąca przebywa w domu pomocy społecznej w S i została wykreślona z kolejki domu pomocy społecznej w Ł, co uzasadnia według pełnomocnika bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2015 r. w ten sposób, że umieścił skarżącą do Domu Pomocy Społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, w którym termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 3 lipca 2015 r. decyzją nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Dyrektor Domu Pomocy w Ł poinformował organ, iż skarżąca znajduje się pod poz. nr 5 w rejestrze osób oczekujących na przyjęcie w Domu Pomocy Społecznej w Ł, a przewidywany termin oczekiwania to II kwartał 2016 r., w związku z czym organ podjął decyzję o zmianie decyzji z dnia [...] 2015 r., kierując się treścią przepisu art. 54 ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę kieruje się do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Skarżąca pomimo decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2016 r. podtrzymała skargę na decyzję tego organu z dnia 22 kwietnia 2015 r., dodatkowo podnosząc, iż decyzja zmieniająca z dnia 15 marca 2015 r. oraz decyzja z dnia 3 lipca 2015 r. nie została doręczona skarżącej, w związku z czym wnosi o ich uchylenie zgodnie z przepisem art. 135 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku decyzji administracyjnych kontrola sądu polega na badaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga z zasady sprawy merytorycznie, lecz ocenia jedynie zgodność decyzji z przepisami prawa. W świetle powyższych zasad skarga K. J. nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Regulacja prawna dotycząca skierowania i umieszczania w domach pomocy społecznej określona jest przepisami art. 54 i nast. ustawy o pomocy społecznej, w szczególności przepis art. 54 stanowi, że: 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. 2. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 59 tej ustawy : 1. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. 2. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. 3. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie skarżąca, która nie wyraziła zgody na skierowanie jej w domu pomocy społecznej została ostatecznie do niego skierowana wskutek zezwolenia na umieszczenie i pobyt w domu pomocy społecznej przez Sąd Rejonowy (postanowienie z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt [...]). Umieszczenie skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w Ł nastąpiło na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015 r. Decyzja co prawda w sentencji zawiera wyrzeczenie o "skierowaniu" skarżącej do opisanego wyżej Domu Pomocy Społecznej, niemniej z kontekstu stanu faktycznego, w szczególności z faktu wydania przez Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowienia o zezwoleniu na umieszczenie i pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej bez jej zgody wynika, że de facto skarżąca została przez Burmistrza Gminy i Miasta "umieszczona" w Domu Pomocy Społecznej. Wskazać należy, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, co podyktowane jest tym, że organ ten jest najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o pomocy społecznej, a także rozstrzygać o typie placówki, w której adresata decyzji należy umieścić. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu, następuje w drugiej decyzji o umieszczeniu osoby zainteresowanej w placówce. Decyzję tę wydaje organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. Skierowanie nie jest zatem jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce (patrz komentarz do art. 54 ustawy o pomocy społecznej. I. S. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, wyd. III). Nie zawsze ten sam organ gminy wydaje decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. O ile decyzję o "skierowaniu" wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej. Z powyższego wynika, zatem, że może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. Opisany wyżej tok procedowania organów znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dana osoba wyraża zgodę na skierowanie jej do domu pomocy społecznej, inaczej rzecz ma się gdy tego rodzaju zgody organ nie uzyska. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 546) jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy (ust. 3). W praktyce sądowej ugruntowało się stanowisko, że "orzeczenie sądu opiekuńczego wydane w trybie art. 39 w zw. z art. 38 ustawy z 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego w przedmiocie umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej zastępuje zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej. Ma ono przy tym charakter bezterminowy. Zatem dopóki orzeczenie nie zostanie zmienione w trybie przewidzianym w art. 41 tej ustawy, postanowienie sądu opiekuńczego należy traktować jako zgodę na przyjęcie danej osoby do domu pomocy społecznej na stałe. Odmienne w tym zakresie sugestie jako gołosłowne należy zatem uznać za całkowicie nieuprawnione. W trybie kierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych bez zgody osoby kierowanej (na podstawie art. 39 ustawy 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego) - to sąd opiekuńczy bada czy nie jest ona zdolna do wyrażenia zgody na skierowanie. Jego orzeczenie faktycznie zastępuje brak zgody osoby kierowanej. Prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego. Nie jest ono jednak jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce, bowiem to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego (odpowiedniego typu) domu" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1297/14, Lex nr 1988010 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 40/15, Lex nr 1667054). Skoro w następstwie wydania orzeczenia Sądu obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o umieszczeniu danej osoby w konkretnym domu pomocy społecznej to orzeczenie Sądu w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie i pobyt w domu pomocy społecznej zastępuje decyzję o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełnia przesłanki umieszczenia jej w domu pomocy społecznej określone przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jest osobą samotną cierpiącą na organiczne zaburzenia urojeniowe i jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki oraz pielęgnacji ze strony innych osób. Nie umyka uwadze Sądu, że decyzja stanowiąca przedmiot zaskarżenia została w trybie przepisu art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 54 ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej zmieniona na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015 r. nr [...] w ten sposób, że pkt 1 otrzymał brzmienie: "kieruję Panią K. J. do Domu Pomocy Społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, w którym termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące". Zmiana zaskarżonej decyzji nie spowodowała jednak bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministraycjnego w rozumieniu przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a stanowiącego, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżona decyzja pozostała w obrocie prawnym i nie została wyeliminowana. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej – Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...], na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2015 r. wynika, że Dyrektor Domu Pomocy w Ł poinformował organ, iż skarżąca znajduje się pod poz. nr 5 w rejestrze osób oczekujących na przyjęcie w Domu Pomocy Społecznej w Ł, a przewidywany termin oczekiwania to II kwartał 2016 r., w związku z czym organ podjął decyzję o zmianie decyzji z dnia 11 marca 2015 r., kierując się treścią przepisu art. 54 ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę kieruje się do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Z informacji przekazanych od pełnomocnika skarżącej wynika, że skarżąca przebywa w Domu Pomocy Społecznej w S, w którym została umieszczona na podstawie zmienionej decyzji. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i skargę oddalił na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 250 § 1 p.p.s.a.