III SA/Kr 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zespołu Szkół Nr [...] nadał A. B. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, na podstawie art. 9b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56 poz. 357, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239). W uzasadnieniu decyzji dyrektor szkoły stwierdził, że A. B. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r., tj. 6 kwietnia 2000. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego w pełnym wymiarze godzin. Posiada wykształcenie wyższe magisterskie na Wydziale Wychowania Fizycznego z przygotowaniem pedagogicznym oraz spełnia wymagania do nadania jej z mocy prawa stopnia nauczyciela kontraktowego na podstawie art. 7 ust. 3. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność w/w decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, iż procedurę związaną z ubieganiem się o stopień nauczyciela kontraktowego określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (tj. z 2006r. Dz. U. Nr 97, poz. 674) i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie uzyskania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U, Nr 260, poz. 2593). Stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego nadaje dyrektor szkoły (art.9b ust.4 pkt. 1 KN) w oparciu o dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe, odbycie stażu oraz zaświadczenie o akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Organ administracji stwierdził także, iż zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, kwalifikacje do nauczania wychowania fizycznego w szkołach posiada osoba legitymująca się dyplomem ukończenia studiów wyższych z przygotowaniem pedagogicznym. Prezydent podkreślił także, iż wymagane jest ukończenie studiów wyższych na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zająć. Przepisy dopuszczają również możliwość ukończenia kierunku zbliżonego z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć dającego dostateczną wiedzę merytoryczną z ich zakresu. Nauczyciel, który ukończył studia na kierunku zbliżonym do nauczanego przedmiotu, powinien posiadać ustalone na piśmie uznanie ukończonego kierunku za zbliżony do nauczanego przedmiotu. W przypadku skarżącej zdaniem organu pierwszej instancji takie zbliżenie nie zostało nigdy dokonane. Od powyższej decyzji odwołała się A. B. do Kuratora Oświaty. W odwołaniu zarzuciła, że w decyzji prezydenta Miasta powołano przepisy, które weszły w życie po dniu wydania decyzji. Ustalenia dotyczącego wymagań kwalifikacyjnych oparto bowiem na rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, póz. 1288, ze zm.), które nie obowiązywało w dniu wydania decyzji. Skarżąca zarzuciła także błędne zastosowanie jako podstawy prawnej wydania decyzji art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejnym zarzutem podniesionym w odwołaniu jest to, że decyzja wydana przez organ I instancji, obok stwierdzenia nieważności, nie zawiera rozstrzygnięcia co do obecnego statusu strony. Decyzją z dnia [...] [...], Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji podniesione zostało, iż w dniu 6 kwietnia 2000r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lutego 2000 roku o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239) wprowadzająca system awansu zawodowego nauczycieli. Zgodnie z art. 7 ust 3 cyt. wyżej ustawy nauczyciele zatrudnieni na podstawie umowy o pracę posiadający wymagane kwalifikacje otrzymują z mocy ustawy stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. A. B. w dniu 6 kwietnia 2000r. była zatrudniona na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego w Zespole Szkół Nr [...] na podstawie umowy o pracę posiadając ukończone studia wyższe magisterskie nadające tytuł magistra rehabilitacji ruchowej. Organ odwoławczy wskazał także, iż kwalifikacje wymagane od nauczycieli w dniu wejścia w życie cyt. wyżej ustawy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli bez wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 432, ze zm.). Na podstawie § 2 kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach ponad gimnazjalnych (średnich ogólnokształcących, zawodowych, liceach profilowanych, i in.) posiada osoba legitymująca się dyplomem ukończenia: studiów magisterskich na kierunku (specjalności) zgodnym (lub zbliżonym) z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, studiów magisterskich na kierunku (specjalności) innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, która ponadto ukończyła studia doktoranckie, podyplomowe uzupełniające lub inne prowadzone przez szkołę wyższą z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Kurator podkreślił także, iż w dniu podjęcia pracy przez A. B. tj. 1 września 1996r. uznanie kierunku za zbliżony leżało w kompetencjach organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. Kuratora Oświaty. Zbliżenie kwalifikacji nie nastąpiło także w latach późniejszych, co zostało stwierdzone w oświadczeniu Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...], który wyraźnie zaznaczył, iż nie dokonał takiego zbliżenia czy to w formie pisemnej czy ustnie poprzez domniemanie zbliżenia z uwagi na zawarty stosunek pracy z nauczycielką. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż A. B. nie posiadała kwalifikacji do prowadzenia zajęć z wychowania fizycznego, nie posiada również ustalenia ukończonego przez nią kierunku studiów za zbliżony z nauczanym przedmiotem. Bez zmian pozostały również kwalifikacje wymagane od nauczycieli szkół ponadgimnazjalnych. Wobec powyższego, mimo wadliwie powołanych aktów prawnych, rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące kwalifikacji zawodowych jest prawidłowe. Jednocześnie podkreślono, iż decyzja dyrektora szkoły jest decyzją deklaratoryjną, stwierdzającą stan na dzień 6 kwietnia 2000r., zaś stopień awansu zawodowego A. B. otrzymała z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy. W ocenie organu I instancji jak i organu odwoławczego otrzymanie wyższego stopnia awansu zawodowego stanowi rażące naruszenie prawa, a dodatkowo naruszenie zasad równego traktowania nauczycieli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, poprzez bezprawne nadanie wyższego stopnia awansu zawodowego. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało także, iż każdy nauczyciel zatrudniony w szkole nie posiadający wyższego stopnia awansu zawodowego, staje się z mocy prawa nauczycielem stażystą. Z uwagi na fakt, że potwierdzenie statusu nauczyciela stażysty nie wymaga wydania decyzji, organ I instancji w decyzji stwierdzającej nieważność aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego nie zawarł rozstrzygnięcia co do obecnego statusu A. B. Na powyższą decyzję A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, iż powołane przepisy w decyzji organu I instancji weszły w życie po dniu wydania decyzji, czyli błędne ustalenie stanu prawnego na dzień wydania aktu nadania oraz błędne przyjęcie podstawy prawnej art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks Postępowania Administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, iż w uzasadnieniu aktu nadania Dyrektor stwierdził, iż spełnia ona wymagania do nadania jej z mocy prawa stopnia nauczyciela kontraktowego. Tym samym według skarżącej uznał jej kwalifikacje do nauczania wychowania fizycznego. Skarżąca stwierdziła także, iż zarzut braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa jest niezasadny. Podkreśliła, iż nie można stwierdzić z urzędu nieważności decyzji opierając ją na wyjaśnieniach dyrektora po upływie 6 lat. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W ocenie sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] nadającej stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego A. B. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zatem ocena, czy w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto istnienie przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i czy je prawidłowo zastosowano. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi jeden z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji. Stanowi więc wyjątek od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego to jest zasady trwałości w czasie decyzji ostatecznych. Przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego interpretować zatem należy zawężająco. Orzekające w niniejszej sprawie organy powołały się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności na podstawie tej przesłanki jest możliwe jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa jest niewątpliwe, nie budzące żadnych wątpliwości, co może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy treść przepisu na którym oparto decyzję nie budzi żadnych wątpliwości i gdy niewątpliwe jest naruszenie treści tego przepisu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nieuprawnionym jest stwierdzenie, że wydanie aktu nadania stopnia awansu zawodowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzję Dyrektora szkoły w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego wydano na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18.02.2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 19, poz. 239) stanowiącego, że nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie umowy o pracę z tym dniem uzyskują z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego. Właściwość organów dla tego rodzaju rozstrzygnięć uregulowana została w ust. 9 cytowanego powyżej art. 7. Z regulacji tej wynika mianowicie, że decyzje deklaratoryjne potwierdzające nabycie z mocy prawa poszczególnych stopni awansu zawodowego wydadzą w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, dyrektorzy szkół oraz inne organy wymienione w art. 9b ust. 4 pkt 2-4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela. Organem właściwym zatem do wydania decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18.02.2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw był w niniejszej sprawie Dyrektor Zespołu Szkół. Decyzja Dyrektora została wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 roku w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli bez wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433, ze zm.). Orzekające w niniejszej sprawie organy uważają, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem brak było uprzedniego dokonania przez właściwy organ zbliżenia kierunku studiów do nauczanego przedmiotu, o jakim mowa w § 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Tymczasem treść tego przepisu nie jest i nie była w chwili wydawania aktu nadania stopnia awansu zawodowego dostatecznie precyzyjna. Istniały bowiem uzasadnione wątpliwości co do tego w jakiej formie miało następować owo "zbliżenie". Powołany przepis nie określał formy w jakiej miało następować zbliżenie. Na pewno nie można było takiego "zbliżenia" dokonywać w formie decyzji administracyjnej, brak bowiem do tego stosownej normy kompetencyjnej w ustawie będącej podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia, tj. w ustawie Karta Nauczyciela. Takie stanowisko potwierdza pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny na tle późniejszego rozporządzenia wydanego na tej samej podstawie ustawowej (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10. IX. 2002 roku w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których, można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli), który odnośnie identycznie brzmiącego § 1 pkt. 4 orzekł o jego niekonstytucyjności (wyrok TK z dnia 12 maja 2004 roku, U 1/04 OTKA-A-2004/5/43). W orzecznictwie przyjmowano, że takie "zbliżenie" stanowi w istocie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2004r., II SAB/Wa 294/04, LEX nr 165920; por. także postanowienie NSA z 24 lutego 2005r., OSK 1061/04, LEX nr 165918). Powołane przepisy nie zawierały zatem precyzyjnie określonych zasad w jakiej formie ma nastąpić owo "zbliżenie". Obowiązujące przepisy nie wprowadzały nawet wyraźnego wymogu, że ma to nastąpić w formie pisemnej. Nie można zatem uznać, że brak osobnego dokumentu dotyczącego "uznania danego kierunku za zbliżony" stanowi rażące naruszenie prawa, skoro obowiązujące przepisy nie precyzowały w jakiej formie to "zbliżenie" ma nastąpić. Niespornym jest, że w chwili wydawania A. B. decyzji w sprawie awansu zawodowego organem właściwym do "uznania danego kierunku za zbliżony" był dyrektor szkoły. Słuszny jest zatem wniosek, że organ ten wydając przedmiotową decyzję jednocześnie dokonał tego "uznania". Nietrafny jest bowiem argument organu, że nie można traktować tej decyzji jako jednocześnie dokonującej "uznania danego kierunku za zbliżony", jest to bowiem decyzja o charakterze deklaratoryjnym. Rzeczywiście decyzja Dyrektora z dnia [...] [...] była decyzją deklaratoryjną. Z istoty każdej decyzji administracyjnej (także deklaratoryjnej) wynika jednak, że ma ona charakter władczy, a więc wydając ją organ administracyjny w sposób jednostronny i władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach adresata. Na tym polega różnica pomiędzy decyzją a zaświadczeniem, które jedynie potwierdza dane fakty. Wydając przedmiotową decyzję organ administracyjny musiał zatem dokonać oceny czy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do nadania jej tytułu nauczyciela kontraktowego. Wykorzystując ten element władzy dyrektor nie tylko potwierdzał nadanie stopnia awansu, ale i rozstrzygał o posiadanych przez A. B. kwalifikacjach, czyli dokonał zbliżenia kierunku studiów do nauczanego przedmiotu, o jakim mowa w § 1 pkt 4 cyt. powyżej rozporządzenia z 1991r. Zdaniem Sądu zatem nie było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności do przedmiotowej decyzji Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Mając to na uwadze uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.