III SA/Kr 72/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 roku sprawy ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 listopada 2024 roku nr 14/EU-O/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego K. N. od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2024 r., nr 14/EU-O/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie odmawiającą K. N. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2016-2023. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 14 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypłacony w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r., w świetle którego przelicznik 1/30 stosowany do obliczania należnego ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją. Z informacji z 27 sierpnia 2024 r. wynika, że skarżący został zwolniony ze służby 16 stycznia 2023 roku, wypłacono skarżącemu ekwiwalent w kwocie 21570 zł brutto za 75 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., w kwocie 82582, 86 zł brutto za 201 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Decyzją z 10 października 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2016-2023. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby wypłacono cały ekwiwalent za niewykorzystane urlopy zgodnie z przepisami art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (K 7/15) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wymiarze 1/30 miesięcznego wynagrodzenia. Z orzeczenia nie wynika jednak, jakiego rodzaju przelicznik należałoby zastosować do obliczenia należnego ekwiwalentu. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczegółowych rozwiązaniach o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2028 r. W konsekwencji, organ stwierdził, że skarżącemu wypłacono w całości ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop zgodnie z przepisami prawa. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 115 a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w odniesieniu do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy przed 6 listopada 2018 r. należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z 25 listopada 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Organ II instancji wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z aktualnym brzemieniem przepisu ekwiwalent oblicza się według przelicznika 1/21 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z przepisami przejściowymi, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o Policji do sprawy dotyczących niewykorzystanych urlopów za okres przed 6 listopada 2018 r., które ustala się na zasadach ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a zatem z zastosowaniem przelicznika 1/30 zasadniczego miesięcznego wynagrodzenia. Prawidłowo zatem obliczono i wypłacono skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop zgodnie z zastosowaniem przelicznika 1/30. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w odniesieniu do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlop należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 19 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z 10 października 2024 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 w skrócie: ustawy o szczególnych rozwiązaniach), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla (por. m. in. 14 listopada 2024 r., III OSK 3363/23), że przyjęcie za zasadne stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA). Oznacza to, że ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Mając na względzie naruszenie przepisów art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935).