III SA/Kr 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych w operacie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Inspektora Wojewódzkiego Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S. J. , Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] znak [...] , którą orzeczono o ,, nieuwzględnieniu ‘’ zgłoszonych przez S. J. zarzutów do projektu operatu modernizacji mapy ewidencyjnej miasto M. P. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 b ust.2 , pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 z poźn.zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ.U. Nr 38 , poz. 454 ) . W uzasadnieniu swojej decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Starosta wyłożył do wglądu w dniach 20.04.2005 – 13.05.2005 w budynku Starostwa projekt operatu opisowo – kartograficznego dotyczący założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji mapy ewidencyjnej dla jednostki ewidencyjnej miasto M. P. W okresie wyłożenia , t.j. w dniu 21 kwietnia 2005 r S. J. złożył do projektu uwagi odnotowane w wykazie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego . W zgłoszonych do projektu uwagach S. J. zaznaczył , że nie zgadza się z przebiegiem granic działek [...] oraz [...] na styku z działkami [...] i Nr [...] oraz z przebiegiem granic działki [...] na styku z działkami [...] , [...], [...] , [...]. Starosta w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] lipca 2005 r Nr [...], w pozycji [...] , ogłosił informację , że z dniem 16 maja 2005 r projekt operatu opisowo- kartograficznego dotyczącego założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji mapy ewidencyjnej dla jednostki ewidencyjnej M. P., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu m. M. – P., jedn. ewid. miasto M. P. W dniu 18 grudnia 2006 r do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , wpłynęło adresowane do Wojewody zażalenie na bezczynność Starosty, oparte na twierdzeniu , że nie zareagował Starosta na uwagi zgłoszone w dniu 21 kwietnia 2005 r do projektu operatu i zawarte w wykazie uwag i zastrzeżeń do projektu. W następstwie tego zażalenia, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 6 lutego 2007 r polecił Staroście rozpatrzenie zgłoszonych w dniu 21 kwietnia 2005 r uwag i zastrzeżeń , jako zarzutów wniesionych w trybie art. 24 a pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów . Decyzją z dnia [...] Starosta, ,, nie uwzględnił zgłoszonych przez S. J. zarzutów do projektu operatu modernizacji mapy ewidencyjnej ‘’ jedn. ewid. miasto M. P. Organ I instancji ustalił , że na złożone dnia 21 kwietnia 2005 r uwagi do projektu S. J. otrzymał odpowiedź pismem z dnia 28 lipca 2005 r. Uwagi nie zostały uwzględnione , gdyż projekt modernizacji mapy ewidencji polegał na utworzeniu w miejsce mapy analogowej mapy tzw. numerycznej , opartej na tych samych co mapa analogowa materiałach źródłowych z założenia ewidencji gruntów i nie były objęte projektem zmiany przebiegu granic działek. Organ I instancji wskazał , że S. J. dnia 1.03.2007 r do protokołu i 2.03. 2007 r pisemnie podtrzymał zgłoszone wcześniej ,, zarzuty ‘’ rozszerzając je o kwestie sporów sąsiedzkich i nielegalnej budowy na działce sąsiada Nr [...]. Przyjmując, że przedmiotowe ,, zarzuty ‘’ nie dotyczą zakresu projektu modernizacji mapy, Starosta zajął stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji. W odwołaniu od tej decyzji S. J. zdaniem organu odwoławczego powtórnie kwestionował przebieg na gruncie granicy między działką [...] a działkami [...], [...], [...] oraz między działką [...] a działką [...] , [...], [...] i [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , przytoczył definicję modernizacji ewidencji określoną przepisami rozporządzenia i przyjął za własne ustalenie organu I instancji , że ,, w wyniku prac modernizacyjnych nie uległ na mapie zmianie przebieg granic działek ewidencyjnych ‘’ wskazanych przez S. J. Organ podkreślił , że z treści spisanego do protokołu żądania wynika , iż domaga się on wyznaczenia granic według stanu z mapy katastralnej oraz wnosi o ustalenie zasięgu prawa własności , odszkodowania za zabrany grunt i podnosi kwestie związane z naruszeniem jego posiadania , a zatem , że domaga się rozstrzygnięcia w sprawach , które nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji złożył S. J. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa podniósł , że przy zmianie oznaczeń starych numerów działek na nowe zmieniono ich wygląd w 1973 r . Do skargi załączył pisma z 1996 r z których miało wynikać , że kwestionował już przebieg granicy według mapy ewidencyjnej z 1972 r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Stosownie do przepisów art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z poźn.zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a - w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) , kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem . W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , iż skarga jest uzasadniona , aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż przytoczone na jej poparcie. Zgodnie z przepisem art.145 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sad stwierdza nieważność decyzji ( lub postanowienia ) w całości lub w części , jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 w punktach 1 -7 wyczerpująco wylicza przesłanki nieważności decyzji , zaliczając m.in. do przyczyn nieważności ( pkt. 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji , dotknięte są właśnie przyczyną nieważności opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, t.j. rażącym naruszeniem prawa przy ich wydaniu. Z mocą od dnia 22 września 2004 r przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23.11. 2003 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 21.06.2004 r Nr 141 , poz. 1492 ze zm. ) został dodany do ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 Nr 240 , poz. 2027 ze zm. ) przepis art. 24 a .Przepis ten reguluje tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarządzonego przez starostę , a w szczególności etapy tego postępowania, oraz określa uprawnienia służące zainteresowanym na poszczególnych etapach postępowania modernizacyjnego. Zaskarżona decyzja wydana została pod rządem przepisu art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawą. Wymaga to przybliżenia treści tego przepisu. Zgodnie przepisami art. 24 a ust.1 , 2 i 3 Starosta jest organem , który może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ( obrębów ) ewidencyjnych , o czym oraz o trybie postępowania informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania , Starosta , zgodnie z przepisem art. 24 a pkt 4 wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych , osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej , w siedzibie starostwa powiatowego , projekt operatu opisowo – kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo- kartograficznego modernizacji , stosownie do przepisu art. 24 a ust. 5 winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu , a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Jak wynika z ustaleń organu , co potwierdzają akta sprawy , wymogi przepisu art. 24 a ust. 5 zostały spełnione. Projekt operatu opisowo – kartograficznego dotyczący założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji mapy ewidencyjnej dla jednostki ewidencyjnej M. P. wyłożony został do wglądu w dniach od 20 kwietnia do 13 maja 2005 r w budynku siedziby starostwa. Zgodnie z przepisem art. 24 a ust. 6 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo- kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych . W sprawie jest poza sporem , iż skarżący S. J. już dnia następnego po wyłożeniu projektu , t.j. dnia 21 kwietnia 2005 r złożył uwagi odnotowane ,, w wykazie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do projektu ‘’ . Zgodnie z przepisem art. 24 a ust. 7 sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia , nie jest decyzja administracyjna , lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu , udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego , posiadającego uprawnienia , o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych , kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia. Ustawa nie określa , żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24 a ust. 6. W przepisie natomiast art. 24 a ust .8 stanowi , że po upływie terminu , o którym mowa w ust. 4 ( t.j. wyłożeniu projektu na okres 15 dni roboczych ) , projekt operatu opisowo - kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków , a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa .Taka regulacja wskazuje , że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo – kartograficznym , z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony , a ewentualne uwagi złożone do projektu w trybie art. 24 a ust. 6 i sposób ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu , po upływie którego projekt staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Jednakże ogłoszenie informacji w dzienniku urzędowym województwa , iż projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków ma doniosłość prawną . Zgodnie bowiem z art. 24 a ust. 9 , każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie ( a więc nie w projekcie ) opisowo – kartograficznym , może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o której mowa w art. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. W myśl ust. 10 tego artykułu o uwzględnieniu lub odrzuceniu ( a nie ,, nieuwzględnieniu ‘’ jak w decyzji organu I instancji ) , starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Ta regulacja wskazuje , że ustawa wprowadza środek prawny - zarzuty – służące od obowiązującego operatu ( a nie projektu operatu jak w decyzji organu pierwszej instancji ) opisowo kartograficznego. Wniesienie zarzutów inicjuje postępowanie , którego, załatwienie następuje w formie decyzji. Jednakże skutecznie wnieść zarzuty można jedynie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji , że projekt operatu stał się operatem . Informacja Starosty z dnia 15 czerwca 2005 r o tym , że projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji mapy ewidencyjnej dla jednostki ewidencyjnej M. P. wyłożony w dniach 20.04. do 25.05. 2005 r stał się z dniem 16 maja 2005 r operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu m. M. P. jedn. ewid. M. – P., została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] , poz. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Zatem tylko w terminie 30 dni od tej daty dopuszczalne było złożenie zarzutów w rozumieniu art. 24 a ust. 9 ustawy. Przepis art. 24 a ust. 12 stanowi bowiem , że zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków . Rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 24 a ust. 9 w z w. z ust. 12 , było potraktowanie pisma skarżącego z dnia 21 kwietnia 2005 r - stanowiącego uwagi do projektu - jako zarzutów z art. 24 ust. 9 operatu – w związku ze złożoną dnia 17 grudnia 2006 r skargą skarżącego na bezczynność Starosty w załatwieniu uwag do projektu . Zgłoszone przez skarżącego w dniu 21 kwietnia 2005 r uwagi do wyłożonego projektu operatu , choćby informacja udzielona skarżącemu w piśmie z dnia 28 lipca 2005 r Nr [...] nie satysfakcjonowała skarżącego , a sposób rozpatrzenia uwag nie spełniał wymogów art. 24 a ust. 7 - co wytknął organ II instancji w piśmie z dnia 6.02. 2007 r ( k. 17 ) - nie przekształciły się w zarzuty , które mogły być zgłoszone tylko w okresie do 30 dni poczynając od dnia 15 lipca 2005 r . Z tego względu treść złożonych przez skarżącego w dniu 1 marca 2007 r do protokołu oświadczeń i ich uzupełnienie w piśmie z dnia 2.03. 2007 ( k. 24, 25 ) mogła być zakwalifikowana tylko jako zgłoszone w trybie art. 24 a ust.12 wnioski o zmianę danych objętych operatem opisowo – kartograficznym , a nie jako zarzuty do tego operatu. W tym aspekcie sprawa , w następstwie rażącego naruszenia prawa , nie była rozpoznana. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ,,nieuwzględniającą zarzuty ‘’ od ,, projektu ‘’ operatu , organ II instancji również rażąco naruszył wspomniany art. 24 a ust. 7 w zw. z ust. 12 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 wz w. z art. 15 k.p.a . Z tych przyczyn orzeczono jak I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) . Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200 , 2005 § 1 i 209 powołanej ustawy.