III SA/Kr 722/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XI/61/11 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Skale oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ustęp 12 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Krakowie Śródmieściu Wschód zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Skale z 30 sierpnia 2011 r. nr XI/61/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Skale oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części: - §1 ust. 1 pkt 1-5; - §1 ust. 2; - §1 ust. 3; - §1 ust. 12; - §1 ust. 13. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa a to art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.); art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie i powtórzenie przepisów ustawowych. Prokurator wskazał, że §1 ust.1 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały wymienił skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy zagadnienie to zostało uregulowane w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (art. 9a ust.3-5). Co do §1 ust. 2 uchwały to zdaniem Prokuratora zaskarżone zapisy naruszały przepisy ustawy poprzez możliwość zaproszenia przez Burmistrza do zespołu przedstawicieli innych podmiotów niż określone w ust. 1 pkt. 1-5 działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Kolejny zarzut dotyczący §1 ust. 3 uchwały był, zdaniem Prokuratora, konsekwencją zarzutów dotyczących §1 ust.1 i 2 uchwały. Co do zarzutu dotyczącego §1 ust. 12 uchwały, to zdaniem Prokuratora – rada gminy nie miała upoważnienia do przekazania zespołowi interdyscyplinarnemu kompetencji do określenia liczebności grupy roboczej. Na koniec, Prokurator domagając się stwierdzenia nieważności §1 ust. 13 zarzucił wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie grupy roboczej do poinformowania zespołu interdyscyplinarnego o wynikach pracy grupy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała jej zasadność wnosząc o stwierdzenie, że została podjęta z naruszeniem prawa ponieważ nie były to istotne naruszenia dotyczące wykroczenia poza zakres kompetencji, a tylko takie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów. Na rozprawie 4 października 2019 r. pełnomocnik organu wniósł jednak o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała jedynie w części na uwzględnienie. Sąd uznał za zasadny zarzut wykroczenia przez Radę Miejską w Skale poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej, poprzez nieprzewidzianą w ustawie kompetencję do przekazania przez radę gminy, przekazania zespołowi interdyscyplinarnemu określenia liczebności grupy roboczej. Zaskarżona uchwała w części §1 ust. 12 stanowiła bowiem, że: "Liczebność grupy roboczej określa Zespół w zależności od potrzeb indywidualnego przypadku". Zapis ten jest niezgodną z przepisami modyfikacją art. 9a ust.11 pkt 1-5 i ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Powołane przepisy (art. 9a ust. 11) stanowią, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia. Ponadto, zgodnie z art. 9a ust. 12 powołanej ustawy w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak wynika więc z cytowanych przepisów Rada Miejska nie miała uprawnień do powierzenia zespołowi interdyscyplinarnemu kompetencji określenia liczebności grupy roboczej, chociaż zgodnie z art. 9a ust. 14 powołanej ustawy prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. W ocenie Sądu "określenie liczebności grupy roboczej" przez zespół interdyscyplinarny wykroczyło poza upoważnienie ustawowe, a co za tym idzie naruszyło w sposób istotny, zakres delegacji ustawowej. Sąd podziela bowiem poglądy obu stron sporu, że wykroczenie poza zakres kompetencji ustawowych, stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego zapisu uchwały. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., I OSK 124/17). Pozostałe zarzuty Sąd uznał jednak za niezasadne. Wymienienie w zaskarżonej uchwale podmiotów, które weszły w skład gminnego zespołu interdyscyplinarnego, skonkretyzowało uprawnienia Burmistrza. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 3-5 w sposób ogólny wymieniła skład zespołu interdyscyplinarnego – nie ma więc przeciwskazań, że uchwała, która zgodnie z art. 9a ust. 15 powinna określać "tryb i sposób powoływania" – skonkretyzowała sposób powoływania poszczególnych przedstawicieli jednostek do Zespołu Interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu, Rada Miejska w Skale, miała możliwość zarówno powtórzenia zapisów ustawy określających w sposób ogólny skład zespołu interdyscyplinarnego, jak i jednoczesnego skonkretyzowania ich w warunkach konkretnej gminy. Taki zapis czynił, zdaniem Sądu, zaskarżoną uchwałę czytelną i zrozumiałą dla poszczególnych członków zespołu. Odnosząc się do następnych zarzutów skargi, Sąd zauważa, że możliwość zaproszenia do pracy w zespole interdyscyplinarnym przedstawicieli innych podmiotów, jest zgodna z art. 9a ust. 5 w zw. z art. 9a ust. 2 powołanej ustawy. To Burmistrz zgodnie z ustawą powołuje zespół interdyscyplinarny (art. 9a ust. 2), a więc możliwość "zaproszenia" przedstawicieli innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie – praktycznie wyczerpuje te zapisy (tj. art. 9a ust.5) i nie wykracza, w ocenie Sądu, poza ich zakres. Być może użycie sformułowania "zaproszenie" nie jest najszczęśliwszym zabiegiem legislacyjnym, ale też nie można go utożsamiać z wykroczeniem przez upoważnionego w ustawie burmistrza, z zakresem powoływania zespołu interdyscyplinarnego. Z podobnych przyczyn Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący §1 ust. 3 uchwały, a to dlatego, że odwoływał się do zarzutu naruszenia §1 ust. 1 i 2, które Sąd uznał za niezasadne. Zaskarżony zapis uchwały ("Liczbę przedstawicieli podmiotów oraz osoby przedstawicieli określa się zgodnie z warunkami wynikającymi z porozumień zawartych przez Burmistrza z podmiotami, o których mowa w ust. 1 i 2) odpowiada treści art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5). Niezasadny był również zarzut dotyczący §1 ust. 13 polegający na zobowiązaniu grupy roboczej do poinformowania zespołu interdyscyplinarnego o wynikach pracy. Prokurator praktycznie wskazał, że art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nie przewidywał zobowiązania grupy roboczej do informowania zespołu interdyscyplinarnego o wynikach swojej pracy. W ocenie Sądu, Prokurator nie zanalizował systemowo całej regulacji. Skoro grupa robocza, zgodnie z art. 9a ust. 14 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie miała prowadzić prace prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach – to oczywistym jest, że systemowo, zgodnie "warunkami funkcjonowania zespołu" Rada Miejska mogła przewidzieć obowiązek informowania zespołu interdyscyplinarnego o wynikach pracy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.