III SA/Kr 724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zalesianie gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 15.07.2006 r. do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek M. J. zamieszkałego R. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Po rozpatrzeniu tego wniosku w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o spełnianiu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, które zostało odebrane przez skarżącego w dniu 08.08.2006 r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru). Postanowienie zawierało pouczenia o wykonaniu zalesienia m.in. tej treści, że zalesienie musi zostać wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie, wnioskodawca w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej ma obowiązek poinformować o tym na piśmie nadleśniczego Lasów Państwowych oraz, że wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji, o której mowa wyżej jednak nie później niż do dnia 31 maja - po wykonaniu zalesienia, składa Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego Lasów Państwowych potwierdzające ten fakt. W dniu [...] skarżący złożył w ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie Nadleśnictwa B. z/s B., które potwierdza ten fakt - datowane na dzień 19.04.2007 r. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, póz. 2273 z późn. zm.) oraz na podstawie § 10 ust. l w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, póz. 1929 z późn. zm.) [...] decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania M. J. płatności na zalesienie. W uzasadnieniu decyzji powołał się na podstawę prawną w postaci przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, póz. 1929 z późn. zm.), który określa terminy do dokonania czynności. Z uwagi na to, że § 10 ust. l wyżej wskazanego rozporządzenia stanowi, że" W przypadku, gdy producent rolny nie złoży w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesienie, "- wobec stwierdzenia, że skarżący wypełnił dyspozycję tego przepisu - organ rozstrzygnięcie uznał za słuszne. Skarżący w odwołaniu z dnia 15.06.2007 r. od powyższej decyzji - podniósł, że : w dniu 11-04-2007 złożył podanie o odbiór zalesionej działki nr [...] położonej w R., w dniu 19-04-2007 nastąpił odbiór zalesienia tejże działki, który odbył się bez zastrzeżeń nadleśnictwa, dokumenty stwierdzające prawidłowy odbiór zalesienia zostały przesłane na jego adres zwykłym listem a nie listem poleconym lub za potwierdzeniem odbioru co sprawiło, że list ten otrzymał dopiero po połowie maja tj. 18-05-2007 a w dniu 21-05-2007 złożył w Biurze Powiatowym w B. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnego z planem. Wobec powyższego uznał, że zachował wszelkie terminy prawem przewidziane. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się w uzasadnieniu na regulację § 9 i 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich podkreślając tym samym zasadność ustaleń organu I instancji, że skarżący złożył wymagane prawem oświadczenie po 32 dniach od daty wydania zaświadczenia przez nadleśnictwo czyli zbyt późno. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. podniósł, że dochował wszelkich warunków by uzyskać przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2006. Podkreślił, że oczekiwane pismo Nadleśnictwa stwierdzające prawidłowy odbiór zalesienia gruntów rolnych znalazło się w jego skrzynce pocztowej w dniu 18-05-2007r / piątek / a w dniu 21-05-2007r / poniedziałek / złożył je w Powiatowym Biurze AR i MR. Nie można więc zarzucać mu niedotrzymania 14-dniowego terminu do złożenia zaświadczenia wydanego przez Nadleśnictwo. Ponieważ pismo było wysłane przez Nadleśnictwo zwykłym listem, trudno jest skarżącemu określić dlaczego list ten przebył tak długą drogę zanim do niego dotarł. Podkreślił, że nie z jego winy doszło do rzekomego niedotrzymania terminu i nie można odmawiać wobec tego skarżącemu prawa do przyznania płatności na zalesienie gruntów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przyczyną wydania decyzji w/w treści była okoliczność zaistnienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu płatności. Ponadto stosownie do stanu faktycznego w oparciu o Kodeks postępowania administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98. póz. 1071, z późn. zm.), nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., którego to terminu nie dochował skarżący. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego. Konsekwencją uchybienia terminu materialnoprawnego jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być jedynie terminy proceduralne, zarówno mające charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. Powyższym wywodem prawnym organ podkreślił ostatecznie, że słusznym było rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna, jednakże nie z powodu błędnej interpretacji przepisów, którą zarzuca skarżący organowi. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 187, poz.1929/ w § 9 ust.1 stanowi, producent rolny w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, informuje o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa. Natomiast § 9 ust.2 stanowi, producent rolny, w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji o której mowa w ust.1, jednakże nie później niż do dnia 31 maja: 1/ roku w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2/ roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią - składa kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt. Przepis § 9 ust.2 powołanego rozporządzenia, nałożył na producenta obowiązek złożenia w organie I instancji oświadczenia o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia nadleśniczego o założeniu uprawy leśnej. Przedmiotem wątpliwości, które pojawiają się na tle treści powyższego przepisu jest sposób określenia początku biegu 14 dniowego terminu do złożenia przez producenta oświadczenia wraz z zaświadczeniem. Mianowicie 14 dniowy termin nie biegnie od daty otrzymania zaświadczenia wydanego przez nadleśniczego, ale od daty zawiadomienia nadleśniczego o założeniu uprawy leśnej. Tym samym zachowanie przez producenta terminu 14 dniowego do złożenia oświadczenia wraz z zaświadczeniem możliwe jest tylko wówczas, gdy przed upływem tego terminu otrzyma zaświadczenie wydane przez nadleśniczego. W konsekwencji nadleśniczy po otrzymaniu informacji od producenta o założeniu uprawy leśnej powinien w terminie krótszym niż 14 dni sprawdzić, czy uprawa leśna została założona wydać i doręczyć stosowne zaświadczenie, nie dochowanie tego terminu przez nadleśniczego powoduje, że producent nie może zachować 14 dniowego terminu do złożenia oświadczenia wraz z zaświadczeniem. W konsekwencji zachowanie 14 dniowego terminu przez producenta rolnego jest uzależnione od działania innego organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia. Trzeba również zaznaczyć, że przepisy dotyczące udzielania pomocy finansowej na zalesianie nie wprowadziły szczególnych rozwiązań dotyczących trybu i terminu wydawania zaświadczeń, czy też zasad ich doręczenia. Zastosowanie zatem będą miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zarówno wydawania zaświadczeń jak i doręczania. Przepis art.217 § 3 kpa stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7dni. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Wydanie przez organ zaświadczenia z przekroczeniem terminu 7 dniowego nie wpływa na treść zaświadczenia, a ponadto do wydania zaświadczenia może dojść dopiero w wyniku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, a więc w terminie znacznie dłuższym niż 14 dni. Wreszcie do zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 kpa o doręczeniach. Brak podstaw prawnych, które pozwalałyby na wyłączenie przepisów kpa o doręczeniach w przypadku zaświadczeń wydawanych przez nadleśniczego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Powyższe rozwiązania wynikające z kpa wskazują, że od daty złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do daty otrzymania zaświadczenia może minąć więcej niż 14 dni, a organowi nie będzie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania. Przyjęcie tym samym w § 9 ust.2 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów, iż 14 dniowy termin do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia wraz z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia biegnie od dnia złożenia informacji o założeniu uprawy leśnej jest nie do pogodzenia z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto dla powyższych rozważań niezwykle istotnym zagadnieniem jest charakter prawny terminu 14 dniowego z § 9 ust.2 rozporządzenia, czy jest to termin procesowy, czy też termin materialnoprawny. W razie uchybienia terminu procesowego istnieje możliwość jego przywrócenia zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 kpa, natomiast termin materialnoprawny nie może być przywrócony. W rozważanym przypadku o charakterze prawnym 14 dniowego terminu do złożenia oświadczenia i zaświadczenia o wykonaniu zalesienia rozstrzygnął § 10 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. Mianowicie § 10 ust.1 stanowi, w przypadku gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust.2 kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesienie. A zatem niedochowanie tego terminu powoduje materialnoprawne skutki w postaci odmowy przyznania płatności na zalesienie, a zatem postępowanie wszczęte z wniosku strony o przyznanie płatności na zalesienie jest merytorycznie zakończone, a nie tylko procesowo. Jak wynika z powyższych rozważań, zachowanie przez stronę 14 dniowego terminu do złożenia w organie I instancji oświadczenia wraz z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia uzależnione jest od szybkości i sprawności działania innego organu jakim jest nadleśnictwo właściwe do wydania zaświadczenia. Tym samym zainteresowana strona nie ma wpływu na dotrzymanie terminu, który bezpośrednio jej dotyczy. A nadto do przekroczenia terminu 14 dniowego może dojść w sytuacji, gdy organowi uprawnionemu do wydania zaświadczenia nie można postawić żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy, że termin ten ma charakter materialnoprawny jego upływ powoduje, że strona traci prawo do nabycia pomocy finansowej na zalesienie. Zdaniem Sądu, rozwiązanie przyjęte w § 9 ust.2 powoływanego rozporządzenia jest sprzeczne i narusza podstawowe zasady konstytucyjne, określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. W szczególności narusza zasadę zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa. Zasadę tą wywodzi Trybunał Konstytucyjny z klauzuli demokratycznego państwa prawa zawartej w art.2 Konstytucji zgodnie z którym, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie narusza również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zawartą w art.32 Konstytucji. Zgodnie z przepisem art.32 Konstytucji, Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Rozwiązanie przyjęte w przepisie § 9 ust.2 powoływanego rozporządzenia powoduje, że sytuacja prawna osób starających się o skorzystanie z tej formy pomocy jest zróżnicowana w zależności od tego, czy inny organ zdąży wydać i doręczyć stosowne zaświadczenie przed upływem 14 dniowego terminu od złożenia informacji o założeniu uprawy leśnej. Nadto zdaniem Sądu, przyjęcie w § 9 ust.2 rozwiązania dotyczącego początku biegu 14 dniowego terminu do złożenia oświadczenia wraz z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia powoduje, że podstawowy cel jaki ma realizować pomoc finansowa na zalesienie gruntów rolnych nie może być realizowany mimo, że wszystkie przesłanki wymagane do nabycia tej formy pomocy zostały zrealizowane. Zgodnie z przepisem art.178 ust.1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zasada ta została powtórzona w przepisie art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ zgodnie z którym, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zatem Sąd Administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, że przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił, że przepis § 9 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 187, poz.1929/ w zakresie określającym początek biegu 14 dniowego terminu wydany został z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych tj zasady zaufania wywodzonej z przepisu art.2 Konstytucji, oraz zasady równości wobec prawa wyrażonej w przepisie art.32 Konstytucji. Taki przepis nie może tym samym stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, stąd też Sąd odmówił jego zastosowania w zakresie określającym, iż 14 dniowy termin do złożenia oświadczenia wraz z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia rozpoczyna bieg od dnia złożenia informacji u nadleśniczego o wykonaniu zalesienia, a nie od dnia otrzymania zaświadczenia. Organy administracyjne nie mogą samodzielnie oceniać zgodności przepisu aktu wykonawczego z Konstytucja lub ustawami, natomiast w konkretnej sprawie związane są stanowiskiem Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 134. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji.