III SA/Kr 725/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. M. – S. od decyzji Kierownika utrzymało w mocy decyzję Kierownika GOPS w G działającego z upoważnienia Wójta Gminy G, z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmawiającą przyznania Z. M. – S. świadczenia w postaci zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku osunięcia się ziemi w 2010r. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. M. – S. pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. zwróciła się do Gminy K z prośbą o przyznanie zasiłku celowego ze środków finansowych z dotacji rządowej do kwoty 300 tyś. zł, z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położnego w Ł, zniszczonego na skutek osuwiska powstałego w 2010 r. Wójt Gminy K ustalił, iż Z. M. – S. nie zamieszkuje w Ł nr [...] lecz na terenie Gminy G w P, dlatego pismem z dnia 3 kwietnia 2013r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy G. Wójt Gminy G decyzją z dnia [...] 2013 r, znak: [...], na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmówił Z. M. – S. przyznania zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) w zw. z art.. 17 ust. 1 pkt 5 i 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 par. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. 2013 r. poz. 267) uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając orzeczenie brakami postępowania dowodowego uniemożliwiającymi organowi odwoławczemu prawidłowe zbadanie sprawy, w tym ustalenia czy w 2010 r. Z. M. – S. zamieszkiwała i prowadziła gospodarstwo domowe w domu w Ł nr [...] oraz czy uzyskała ona odszkodowanie z tytułu polisy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ l instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 40 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., z poz. 182 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy G z dnia 18 maja 2004r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku osunięcia się ziemi. Organ uzasadnił to powołując się na materiał dowodowy wskazujący, iż Odwołująca nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w trakcie intensywnych opadów deszczu w miesiącach maju oraz czerwcu 2010 r. Z. M.- S. odwołała się od powyższej decyzji, wskazując na trudną sytuację materialną i twierdząc, że przyznanie zasiłku jest niezbędne do zaspokojenia potrzeb życiowych i posiadania własnego miejsca zamieszkania. W dniu 8 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.z 2013 r., poz. 267 z późn.zm), art. 2ust.1, art.3 ust.1, ust.3, ust.4 art.40 ust.1, ust.2, ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) oraz art.2 art. 17ust.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium uszkodzenie w wyniku intensywnych opadów deszczu w miesiącu maju oraz czerwcu 2010 r. budynku mieszkalnego w Ł nie spowodowało utraty jedynego miejsca zamieszkania, centrum życiowego Odwołującej. Bowiem jak wynika z materiału dowodowego, Z. M. – S. nie przebywała w domu w Ł od co najmniej 18 sierpnia 2009 r., a więc nie można przyjąć że zamieszkiwała w nim w rozumieniu art. 25 kc. oraz prowadziła gospodarstwo domowe. Tym samym powstałe w wyniku powodzi w 2010 r. straty nie spowodowały konieczności zaspokojenia jej potrzeb bytowych, gdyż potrzeby te miała zabezpieczone w pełnym zakresie w lokalu mieszkalnym w P przy mężu. Kolegium zwróciło również uwagę, że odmowa udzielenia pomocy odwołującej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z klęską znajduje również uzasadnienie w wytycznych MSWiA dotyczących pomocy dla osób i rodzin, które poniosły straty w swoim gospodarstwie domowym. Wytyczne te kładły nacisk na udzielenie takiej pomocy w szczególności osobom i rodzinom, których mieszkanie stanowiące ich centrum życiowe uległo zalaniu i to spowodowało utrudnienie w realizacji niezbędnych potrzeb bytowych bądź w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Sytuacja taka w przypadku nie miała miejsca, bowiem swoje potrzeby bytowe zaspokajała w lokalu mieszkalnym w P, który stanowił jej centrum życiowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO wniosła Z. M. – S. zarzucając, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Utrata domu, który był dorobkiem życia i niska emerytura nie pozwalają jej na zabezpieczenie warunków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie podkreślając, że podnoszone zarzuty są tożsame z tymi, do których Kolegium już się ustosunkowało. Podtrzymano motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Okoliczności faktyczne ustalone w kontrolowanym postępowaniu są częściowo bezsporne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca jest współwłaścicielką w 3/8 częściach, budynku mieszkalnego o powierzchni 189,83 m2 położonego w miejscowości Ł nr [...] gmina K na działce nr [...] o pow. 5,97 ha, oraz że budynek ten uległ zniszczeniom w wyniku osunięcia się ziemi w czerwcu 2010 roku. Budynek nie nadaje się do użytku - decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej wyłączenie w całości użytkowania budynku niezwłocznie po otrzymaniu decyzji, (akta adm. k. 46). Organ nadzoru budowlanego nakazał także rozbiórkę nieużytkowanej części budynku inwentarsko-gospodarczego położonego na działce nr [...] ( k. 47 akt adm.) Rozmiar zniszczeń i stan techniczny budynku skutkował wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzji z dnia [...] 2013 r. znak [...] nakazującej właścicielom (w tym skarżącej) rozbiórkę budynku i wykonanie jej w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. (kserokopia w/w decyzji - załącznik do operatu szacunkowego, w aktach adm.). Z akt sprawy wynika, że osunięcie się ziemi nastąpiło na skutek intensywnych opadów atmosferycznych w czerwcu 2010 r. Niesporne jest, że z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstw rolnych PZU wypłaciło współwłaścicielom budynku łącznie kwotę 51 366, 62 złote (k. 13 akt adm). Wartość odtworzeniowa zniszczonego budynku ustalona operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wynosi na datę sporządzenia operatu tj. 20 czerwca 2013 r. 329 979 złotych (operat, k. 18 akt adm.). Niesporne jest, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 811,51 zł (k. 10 akt adm. decyzja ZUS, a łączny dochód rodziny tj. skarżącej i jej męża również emeryta wynosi 1702,18 zł, na osobę przypada 851,09 zł. (k. 6 akt adm.). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (k. 6 akt adm.) wynika że dom w P, w którym mieszka skarżąca z mężem stanowi własność syna jej męża, co skarżąca potwierdziła na rozprawie. Pozostałymi współwłaścicielami domu, który uległ zniszczeniu są dorosłe dzieci skarżącej. Pozostałe, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały przez organ wyjaśnione w stopniu dającym podstawę do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej z tytułu poniesienia szkód na skutek klęski żywiołowej. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.), zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jest to szczególnego rodzaju zasiłek celowy, ponieważ mogą go otrzymać osoby niezależnie od swoich dochodów i może on być przyznany bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jego przyznanie a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Oczywiste jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Istotne jest, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko treścią przepisu ale i jego celem. Dlatego dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest przytoczenie celu, jaki ustawodawca postawił przed pomocą społeczną. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012r.,(sygn. akt l OSK 827/12 dostępny - www. orzeczenia,nsa.gov.pl), każdy zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z treści art. 40 u.p.s., w szczególności z użycia przez ustawodawcę słowa "także", znaczenie tego przepisu ten należy odczytywać łącznie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s. ma więc służyć tym samym celom, którym służy zasiłek celowy określony w art. 39. Wynika to także z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., zgodnie z którymi pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych zasad określających istotę i cel pomocy społecznej wynika zatem, że zadaniem organów administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie czy szkoda, jaką powódź niewątpliwie wyrządziła w budynku, stanowiącym przedmiot współwłasności skarżącej i jej dzieci jest tego rodzaju, że skarżąca nie jest w stanie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Innymi słowy ustalić należało, czy całkowite zniszczenie budynku, w powiązaniu z sytuacją materialno-bytową uniemożliwia skarżącej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, czy też skarżąca jest w stanie przy wykorzystaniu własnych zasobów środków i możliwości przezwyciężyć sytuację, w jakiej się znalazła. Aby odpowiedzieć na to pytanie należało ustalić w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistą sytuację materialno-bytową skarżącej, oraz możliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Jak już wskazano wyżej zadaniu temu organy nie sprostały z powodu pobieżnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co doprowadziło do ustalenia w sposób dowolny sytuacji materialno-bytowej, w jakiej znalazła się skarżąca na skutek zniszczenia domu w Ł. Zdaniem organów skarżąca "miała i ma" zabezpieczone w pełnym zakresie potrzeby bytowe w lokalu mieszkalnym w P, przy mężu. Korzystanie z tego lokalu umożliwia skarżącej zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych, w tym potrzeby miejsca zamieszkania, przez co ma zapewnioną możliwość egzystencji. Ustalenia powyższe należy uznać za dowolne. Zdaniem Sądu nie zostały ono w sposób wystarczający poparte przeprowadzonymi przez organy dowodami. Rzeczywistą sytuację materialno-bytową strony ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej należy zawsze ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, ponieważ ten element stanu faktycznego stanowi zasadniczą przesłankę uzyskania pomocy ze środków publicznych. W taki też sposób powinna być ustalona sytuacja skarżącej. Do tego organy były zobligowane brzmieniem art. 40 w zw. z art. 2 i 3 u.p.s. a nadto obowiązującą w toku każdego postępowania administracyjnego jego naczelną zasadą wynikającą z art. 7 kpa - zasadą prawdy obiektywnej, oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki - przede wszystkim określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a to na podstawie analizy mającej być zastosowaną normy prawnej oraz oceny, jakie fakty mają istotne znaczenia dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i za pomocą jakich środków dowodowych. Z obowiązkiem tym łączy się obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów mających istotne znaczenia dla sprawy. Zgodnie z wynikającymi z kpa zasadami, strona jest uprawniona a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. Aby jednak mogła ona zrealizować to uprawnienie w toczącym się postępowaniu, powinny być zrealizowane przez organ inne naczelne zasady postępowania - zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9), oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników do organów władzy publicznej. Zasad tych w kontrolowanym postępowaniu organy nie przestrzegały, co mogło prowadzić do nie przedstawienia przez skarżącą jako osobę nieobeznaną z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego stosownych dowodów na okoliczność spełnienia przesłanek uzyskania pomocy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Z kolei zasada działania organów na podstawie prawa (art. 6 kpa) obliguje organy do działania na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących a więc następujących aktów normatywnych: a)Konstytucji RP, b)ustaw, c)ratyfikowanych umów międzynarodowych, d) rozporządzeń z mocą ustawy e) rozporządzeń, f) aktów prawa miejscowego. Powyższy katalog jest zamknięty, co oznacza że akty wewnętrzne takie jak wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe nie są powszechnie obowiązującymi źródłami prawa. Powyższa zasada dotyczy rzecz jasna również przepisów o charakterze proceduralnym. Żaden akt prawny nie będący źródłem obowiązującego prawa w rozumieniu art. 6 kpa nie może zmienić określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani podstawowego trybu postępowania administracyjnego. Dlatego procedowanie przez organ pierwszej instancji na podstawie wytycznych Wojewody a z pominięciem zasad rządzących postępowaniem dowodowym należy uznać za niezgodne z art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem z akt administracyjnych a ściśle z formularzy zatytułowanych "Protokół przesłuchania świadka" wynika, że - co prawda osoby na których zeznaniach organy oparły swoje ustalenia były uprzedzonej o pouczone o treści art. 83 kpa, oraz art. 233 § 1 kk, to jednak przesłuchanie sprowadziło się do odebrania krótkich jednozdaniowych oświadczeń potwierdzających lub negujących fakt zamieszkania przez skarżącą "w dniu zdarzenia w 2010r." pod adresem Ł. Spowodowane to zostało brzmieniem pytania zamieszczonego w pkt. 1 formularza. Skutkiem powyższego, w istocie organy nie przesłuchały świadków na okoliczności .mające w sprawie istotne znaczenie. Okoliczności te wynikają natomiast z przesłanek, jakimi powinny kierować się organy udzielając beneficjentowi pomocy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Z przepisu tego nie wynika, że konieczną przesłanką udzielania takiej pomocy jest zamieszkanie w dniu wystąpienia zdarzenia powodującego stratę w zniszczonym budynku, co sugeruje treść pytania zawartego w formularzu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014r. V SA/Wa 587/14, LEX nr 1500583). Także przyjęte przez organy obydwu instancji kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest przesłanką przyznawania zasiłku na podstawie tego przepisu. Przepis ten uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m. in. klęską żywiołową. Natomiast dopiero powiązanie treści art. 40 ust. 2 z celami i zasadami pomocy społecznej wynikającym z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób prowadzący do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o pomoc jest w stanie przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację życiową w jakiej znalazła się z powodu wystąpienia strat spowodowanych wystąpieniem klęski żywiołowej pozwoli na zastosowanie normy wynikającej z tego przepisu, przy oczywistym zastrzeżeniu, że zasiłek ten nie może stanowić całkowitej rekompensaty za powstałą szkodę, ponieważ nie ma on charakteru odszkodowania. Oparcie natomiast rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniu, że skarżąca "nie mieszkała" w zniszczonym budynku świadczy o błędnym zinterpretowaniu art. 40 ust. 2 u.p.s., co spowodowało zawężenie postępowania dowodowego i brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Podkreślić trzeba z całą mocą, że uznanie, iż dom czy mieszkanie stanowi centrum życiowe danej osoby nie oznacza obowiązku nieprzerwanego, ciągłego i permanentnego w nim przebywania. Ustalanie i rozważanie tylko okoliczności dotyczących przebywania przez skarżącą w domu w Ł w dniu zdarzenia i w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie klęski żywiołowej spowodowało, że organy nie przeprowadziły wystarczających dowodów na okoliczność rzeczywistej sytuacji życiowej i bytowej skarżącej, przy niewątpliwym wystąpieniu straty, jaką jest w istocie całkowita utrata dorobku życiowego. Pomimo obszernego i szczegółowego omówienia treści oświadczeń składanych przez skarżącą i świadków w toku postępowania organy wywiodły z ich treści nieprawidłowe wnioski. Pominęły okoliczności wynikające z przeprowadzonego postępowania dowodowego, oraz wskazywane przez skarżącą w piśmie z dnia 28 października 2013 r. (k. 1 akt II inst.), i odwołaniu i nie ustosunkowały się do nich. Ustalając, że dom w Ł nie stanowił dla skarżącej centrum życiowego oparły się m.in. na treści protokołu nr [...] sporządzonego w dniu 16 czerwca 2010r. przez Komisję do spraw szacowania szkód powodziowych w rolnictwie i budynkach mieszkalnych w związku z klęską powodzi na terenie gminy K. W załączniku Nr 1 do w/w protokołu sporządzonego w dniu 16 czerwca 2010 r. widnieje zapis iż skarżąca nie była obecna w domu a "zapytani sąsiedzi oświadczyli", że w/w nie mieszka w Ł ale u męża w P. Ponadto figuruje tam zapis: "posesja zaniedbana, wokół wysoka trawa, budynek niezamieszkały". Sąd stwierdza, że dokument ten nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń, czy budynek położony w Ł nr [...] stanowił, czy też nie stanowił centrum życiowego skarżącej. Pomijając, że wysokość trawy na posesji nie stanowi faktu mającego jakiekolwiek znaczenie prawne w kontrolowanej sprawie, to określenie "budynek zaniedbany" jest całkowicie ogólne, nieprecyzyjne i nie może świadczyć przeciwko uznaniu, że zniszczony dom stanowił centrum życiowe skarżącej. Komisja sporządzająca protokół została powołana na podstawie zarządzenia Wójta Gminy K (pkt. 1 protokołu) wyłącznie do szacowania szkód powodziowych, nie zaś do gromadzenia dowodów na okoliczności służące ustaleniu istnienia przesłanek z art. 40 ust. 2 u.p.s. i nie mające znaczenia dla oceny" rodzaju i rozmiaru samych szkód wywołanych powodzią. Sąd stwierdza natomiast, że sporządzony w sprawie elaborat szacunkowy zawiera fotografie, w tym również wnętrz domu, z których mogą wynikać odmienne wnioski, aniżeli ustaliły to organy, brak także w tym dokumencie uwag o złym, czy wskazującym na zaniedbanie stanie budynku. Istotna jest stosunkowo wysoka wartość odtworzeniowa budynku. Nie może mieć także waloru dowodowego ogólny zapis o uwagach sąsiadów na temat miejsca zamieszkania skarżącej, ponieważ nie stanowi on protokołu zeznań świadków ani osoby obecne przy pracach Komisji nie były przesłuchiwane w takim charakterze. Komisja do spraw szacowania szkód powodziowych nie mogła spełniać zadań, do których powołane są organy administracji prowadzące postępowanie. Również fakt, że skarżąca nie była obecna w dniu sporządzania protokołu nie mógł decydować o tym, że dom w Ł nie stanowił centrum życiowego skarżącej i że posiada ona zabezpieczone w pełnym zakresie potrzeby bytowe "przy mężu". Okoliczność ta zresztą była przez skarżącą wyjaśniana w toku postępowania faktem sprawowania w tym czasie opieki nad dzieckiem córki N (pismo skarżącej z 28 października 2013r.). Błędnie ustalił organ pierwszej instancji, że mąż skarżącej posiada własny budynek jednorodzinny i z tego tytułu skarżąca miała i ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Brak w aktach administracyjnych dowodów na powyższą okoliczność. Ustalenie to nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ odwoławczy, który - pomijając materiał dowodowy- ustalił, że skarżąca miała i ma w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe "przy mężu". Wbrew powyższemu, już z samej treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, że dom w P jest własnością syna męża skarżącej i składa się z dwóch pokoi i kuchni. Na rozprawie natomiast skarżąca podała, że dom ma powierzchnię 40m2, mąż zajmuje w tym domu maleńki pokój, zaś z odwołania i pisma skarżącej wynika, że ani mąż, ani syn męża nie godzą się na zamieszkanie tam skarżącej, co jest powodem awantur i utrudniania skarżącej dostępu. Ani więc skarżąca ani jej mąż nie legitymują się tytułem prawnym do innej nieruchomości budynkowej, czy mieszkania. Okoliczność dotyczącą aktualnego miejsca przebywania należy rozważać łącznie z datą opuszczenia przez skarżącą budynku w Ł. Z konsekwentnych twierdzeń wynika, że budynek ten opuściła skarżąca po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zaprzestanie użytkowania z uwagi na grożące niebezpieczeństwo a więc w 2012 r. Brak wystarczających podstaw w materiale dowodowym sprawy do przyjęcia stanowczego twierdzenia, że skarżąca opuściła budynek w Ł w 2009 r. Żadna okoliczność wynikająca z zebranego w sprawie materiału nie daje wystarczającej podstawy do zakwestionowania twierdzenia skarżącej, iż dom opuściła po wydaniu przez PINB nakazu zaprzestania jego użytkowania. Nie mogą też przesądzać jednoznacznie , czy dom ten stanowił centrum życiowe skarżącej niskie rachunki za zużycie energii. Sam ten fakt nie świadczy bowiem, iż dom w Ł nie stanowił centrum życiowego skarżącej, która nie była pozbawiona możliwości swobodnego poruszania się poza miejsce stałego zamieszkania. Organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów na okoliczność centrum życiowego skarżącej, poza dowodami z lakonicznych oświadczeń świadków. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawach przyznania zasiłki na podstawie art. 40 u.p.s. jest postępowaniem administracyjnym, którym rządzą zasady przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności podstawowe zasady dotyczące postępowania dowodowego. Wytyczne, w tym wzory protokołów przesłuchań miały za zadanie wyłącznie usprawnić i przyspieszyć postępowania w sprawie przyznawania zasiłków powodziowych, jednak nie zniosły obowiązków wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa. Dlatego organy, mając na uwadze sprzeczności i niedostateczne wyjaśnienie istotnych kwestii powinny były zmierzać do ustalenia prawdy materialnej w sposób wynikający z art. 75 § 1 kpa tj. za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym także szczegółowego przesłuchania świadków i skarżącej. W toku prowadzonego postępowania organy naruszy także przepis art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa. We wniosku o przyznanie pomocy skierowanym do Wójta Gminy K dnia 26 lipca 2012 r. (k. 44 akt adm.) skarżąca podała, że zwraca się o przyznanie pomocy na odbudowę budynku mieszkalnego w imieniu własnym, oraz wymienionych kolejno swoich dzieci - współwłaścicieli budynku. Nie sposób też nie odczytać z treści odwołania skarżącej, że wniosek o przyznanie pomocy mógł dotyczyć również syna J., który jak pisze skarżąca wrócił z Włoch i "nie ma innego miejsca zamieszkania niż dom". Wobec takiej treści wniosku oraz odwołania organy powinny były jednoznacznie ustalić, czy skarżąca działa w imieniu własnym, czy też w imieniu swoich dzieci, a jeżeli tak, to których. Obowiązku tego organ pierwszej instancji zaniechał a organ odwoławczy błędu tego ni dostrzegł i nie odczytał w sposób właściwy treści odwołania. Nie sposób też nie odczytać z treści odwołania skarżącej, że wniosek o przyznanie pomocy mógł dotyczyć również syna J., który jak pisze skarżąca wrócił z Włoch i "nie ma innego miejsca zamieszkania niż dom". Nie ma także podstaw w przepisach prawa materialnego do wyciągania negatywnych konsekwencji dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie pomocy, z powodu daty jego złożenia. Przepis art. 40 u.p.s. nie ogranicza możliwości ubiegania się przez osoby dotknięte zdarzeniami losowymi lub skutkami klęsk żywiołowych o zasiłki celowe żadnym terminem, po którym ubieganie się o tę pomoc byłoby nieskuteczne. Złożenie wniosku o przyznanie pomocy w określonym terminie od wystąpienia klęski żywiołowej nie stanowi ustawowej przesłanki przyznania takiej pomocy, tym bardziej przy wystąpieniu zniszczeń w pewnej odległości czasowej od zdarzenia je powodującego, względnie przy narastających z upływem czasu, negatywnych skutkach klęski żywiołowej. Przesłanki takiej nie stanowi także ubieganie się o udzielenie schronienia czy przydział lokalu socjalnego. Natomiast z materiału dowodowego sprawy wynika, że istotnie karta osuwiska została sporządzona w 2012r., i w tym też roku wydana została decyzja nakazująca zaprzestanie użytkowania budynku, natomiast decyzja nakazująca jego rozbiórkę zapadła w 2013r., ponownej oceny wymagają więc twierdzenia skarżącej co do powodów, dla nie zgłaszała wniosku o udzielenie pomoc bezpośrednio po wystąpieniu ulewnych deszczów w maju i w czerwcu 2010 r. Jak wynika z powyższego, uchybienia, których dopuściły się organy w toku postępowania polegały na błędnym odczytaniu treści przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s., co skutkowało nieprawidłowo określonym zakresem postępowania dowodowego, oraz pominięciem istotnych faktów, które z przeprowadzonych dotychczas dowodów wynikały, tj. błędną oceną tego materiału dowodowego. Zatem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa w sposób mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy przeprowadzą postępowanie dowodowe i uzupełnią je w sposób pozwalający ustalić rzeczywistą sytuację skarżącej. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalą organy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, a następnie przeprowadzą dogłębna analizę zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem z uwzględnieniem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o której mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. Z wyżej wskazanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji.