III SA/Kr 726/12

Sygn. akt III SA/Kr 726/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.), NSA Grażyna Danielec, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r., sprawy ze skargi Z. B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 26 lipca 2010r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2010r., sygn. akt III SA/Kr 922/10, wydanym na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten został podjęty w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W związku z powodzią z maja 2010 r. Z. B. w dniu 25 maja 2010 r. zwrócił się do organu pomocy społecznej z dwoma zgłoszeniami strat z tego tytułu w swoim gospodarstwie domowym. Opisując straty w budynku pozostającym w budowie o powierzchni 110 m² wskazał na zalanie podpiwniczenia domu, w którym znajdowały się wszystkie niezbędne przedmioty, wyposażenia i produkty spożywcze. W toku wszczętego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postępowania Z. B. w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2010 r. o stanie majątkowym stwierdził, że utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, jest właścicielem dwóch nieruchomości (3,2060 ha i 0,1749 ha). W zaświadczeniu Wójta Gminy stwierdzono natomiast, że Z. B. jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,5829 ha - 0,1749 ha przeliczeniowych oraz jako spadkobierca Z. B. nieruchomości o powierzchni 7,2714 ha, w tym 6,3114 ha użytków rolnych – 3,2060 ha przeliczeniowych i 0,96 ha lasu. W protokole z dnia 27 maja 2010 r., nr [...] szacującym powstałe w budynku straty powodziowe stwierdzono: zalanie piwnicy do wysokości 50 cm, pieca c.o. gazowego, węglowego, dwóch lodówek oraz silnika do wody, a także pęknięte posadzki podniesionej przez wodę. Szacunkową wartość poniesionych szkód wyliczono na kwotę 1000 zł. Protokół ten został podpisany przez członków komisji i Z. B. Zagadnienie strat powstałych w drugim budynku o powierzchni 100 m² jest przedmiotem oddzielnego postępowania. W tym stanie rzeczy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] przyznał Z. B. zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego w wysokości 1000 zł, z terminem wypłaty w dniu 29 czerwca 2010 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 7 ust. 15, art. 14, art. 40 ust. 1 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 lit. b pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie pomocy socjalnej w wysokości 6.000 zł oraz w zakresie faktycznych kosztów usunięcia powstałych szkód w wysokości do 20.000 zł. Odwołujący się nawiązał do telewizyjnego wystąpienia Prezesa Rady Ministrów, w którym stwierdził, że pomoc miała być udzielana w powyższych kwotach, nadto w jej ramach ma nastąpić wymiana na nowe wszystkich przedmiotów i urządzeń zalanych wodą. W ocenie odwołującego się decyzja w tym zakresie narusza przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazując na uznaniowy charakter decyzji zwrócił uwagę, że zgodnie z protokołem komisji do spraw szacowania szkód wyliczono szacunkową ich wartość na kwotę 1000 zł, a poszkodowany nie wniósł do tego protokołu żadnych zastrzeżeń. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji, choć zawiera braki uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia odpowiada prawu, a wysokość przyznanego zasiłku celowego jest adekwatna do poniesionej szkody i związanych z nią potrzeb bytowych. Kolegium zauważyło, że dodatkową formą pomocy są środki z tzw. "dotacji nr 2" przeznaczone na wypłatę zasiłku celowego w maksymalnej kwocie do 20.000 zł na osobę lub rodzinę, które poniosły straty w budynkach lub lokalach mieszkalnych na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 r. Środki te przeznaczone są na pokrycie kosztów remontów budynków lub lokali mieszkalnych, tj. na zakupione materiały i robociznę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B. stwierdził, że organ nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów odnoszących się do nieprzyznania mu kwot: 6.000 zł na potrzeby własne i do 20.000 zł. na usunięcie skutków powodzi. Organy przyjęły, ze żądanie skarżącego dotyczy przyznania zasiłku celowego, tymczasem wnosił nie tyle o przyznanie pomocy w tej formie, lecz zrealizowanie pomocy dla powodzian w ramach szczególnej rządowej pomocy. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek choć jest w budowie jest użytkowany w części już wybudowanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę wskazał na prawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji regulacji art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jako podstawy prawnej przyznania zasiłku celowego związanego ze stratami poniesionymi w wyniku zdarzenia losowego, jakim jest zalanie pomieszczeń przez ulewne deszcze. Sąd pierwszej instancji nawiązując do sporządzonego protokołu wskazującego na rozmiar i szacunkową wartość powstałej szkody podkreślił, że skarżący podpisując protokół, a następnie wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie kwestionował zawartych tam ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzje podjęte przez Radę Ministrów w dniu 25 maja 2010 r. są faktem powszechnie znanym, jednakże nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Decyzje te, podobnie jak uchwała Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r., nr 87/2010 w sprawie programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. stanowiły niewątpliwy impuls do działań organów pomocy społecznej w zakresie przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych na pomoc w pokryciu strat spowodowanych ulewami i powodziami oraz do wydania aktów prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej aktami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej umożliwia przyznawanie świadczeń pieniężnych z przeznaczeniem na usuwanie skutków zalań w wyniku powodzi, czy ulewnych deszczy w postaci zasiłków celowych. Przepis ten obowiązywał w chwili dokonanych przez skarżącego zgłoszeń. Z dniem 9 lipca 2010r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), a z dniem 21 lipca 2010 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889). W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że pomoc jest udzielana jednorazowo w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, została również obszernie i szczegółowo merytorycznie uzasadniona. Sąd podkreślił, że przyznana skarżącemu pomoc społeczna w formie zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej rozmiarom poniesionej przez niego szkody pochodzi przede wszystkim z budżetu Państwa i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznawania ze środków pomocy społecznej, czy budżetu Państwa środków finansowych w wysokości wyższej niż jest to uzasadnione, w tym wypadku rozmiarem szkody. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/04 - Lex nr 191791, zgodnie z którym z treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana, Sąd zaznaczył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż w wyniku zalania budynku poniósł stratę większą niż komisyjnie ustalona. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Z. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości w skardze kasacyjnej podniósł zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 66 § 1 Kpa i brak kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie; - art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędne posłużenie się przez organ uznaniem w warunkach obowiązywania szczególnych okoliczności przyznania skarżącemu pomocy; 2) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie pkt 3.5 załącznika uchwały Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. nr 86/2010 w związku z art. 24 ust 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości niższej niż to wynika z tego załącznika. Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że wnoszący odwołanie w istocie domagał się szczególnego potraktowania w związku z informacją o pomocy rządowej przewidzianej dla powodzian. Przedstawiona w mediach informacja w tym zakresie winna stanowić podstawę do przyznania skarżącemu większej kwoty pomocy niż określona w zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 40 ust 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że żądanie skarżącego organ uznał "automatycznie" za wniosek o zasiłek celowy, nie odnosząc się do kwestii funkcjonowania szczególnego programu rządowego dla powodzian. Następnie wskazując na treść art. 66 § 1 Kpa wnoszący skargę kasacyjną zarzucił organowi odwoławczemu niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego żądania odwołującego się, akcentując jednocześnie przywołanie przez organ kwestii "dotacji nr 2" bez odniesienia się do konkretnej sytuacji odwołującego się. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe zagadnienie nie zostało zbadane przez Sąd pierwszej instancji, który także nie skontrolował sposobu zastosowania przez organ uznania administracyjnego z art. 40 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, do czego było obowiązany. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, z jakich środków pochodzi przyznany w niniejszej sprawie zasiłek i jeżeli była to pomoc rządowa, to w jakiej wysokości została przyznana mieszkańcom gminy oraz jakie były kryteria jej przyznawania w kontekście wypowiedzi medialnych Prezesa Rady Ministrów w sprawie pomocy dla powodzian oraz podjętych w tym zakresie uchwał Rady Ministrów, a także kwestii tzw. dotacji nr 2, wspomnianej przez organ odwoławczy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie zbadał zarzutów skarżącego dotyczących arbitralnego działania organów w niniejszej sprawie zakładając, że wysokość pomocy musi odpowiadać wysokości wskazanej przez komisję szacującą poniesione straty, akcentując przy tym fakt złożenia przez skarżącego podpisu na sporządzonym w tym zakresie protokole. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn.. akt I OSK 1961/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że w dacie orzekania przez organ II instancji (26 lipca 2010r.), doszło do zmiany stanu prawnego. Z dniem 21 lipca 2010 r. weszło bowiem w życie, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889). NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł fakt wydania tego aktu prawnego, jednakże nie wyprowadził z niego właściwych wniosków, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poświęcił tej okoliczności należytej uwagi. Skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyrażając niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego, wskazywał, że oczekuje pomocy w większym rozmiarze. Tymczasem organ odwoławczy przeszedł całkowicie do porządku nad tą kwestią, nie rozważył, czy zawarte w odwołaniu żądanie nie obejmuje udzielenia pomocy społecznej w ramach szczegółowych warunków udzielenia takiej pomocy, nie wyjaśnił, czy skarżący w związku ze zmianą przepisów w toku postępowania odwoławczego złożył odrębny wniosek o przyznanie pomocy już na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. Wątpliwości w tym zakresie potęguje dodatkowo nieodniesienie się przez organ odwoławczy do form pomocy przewidzianej w powołanym rozporządzeniu, obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ, oraz nawiązanie przez ten organ w uzasadnieniu decyzji do pomocy określonej jako "dotacja nr 2" bez bliższego wyjaśnienia zasad i trybu przyznawania pomocy w tej formie, co również uszło uwadze Sądu. NSA podniósł też, że w przedstawionych aktach administracyjnych sprawy nie znajdowała się jakakolwiek informacja, czy skarżący złożył oddzielny wniosek o przyznanie pomocy na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., pomijając zasadność takiego wniosku. Tym bardziej, że wniosek w tym zakresie, mógł zostać złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 września 2010 r. W konsekwencji NSA uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej Ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Za nieuzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. NSA zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić rodzaj i zakres żądania skarżącego wnioskującego o przyznanie pomocy w związku ze stratami w jego gospodarstwie spowodowanymi przez powódź z 2010 r., zwróci następnie uwagę, czy organ odwoławczy dociekał przed podjęciem zaskarżonej decyzji, czy skarżący oprócz wniosku zgłoszonego do organu pomocy społecznej w maju 2010 r. domagał się przyznania dalszej pomocy. W tym kontekście wyjaśnienia wymagać będzie, czy przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie zmodyfikował względnie sprecyzował pierwotny wniosek. Dopiero przeprowadzenie rozważań w takim zakresie pozwoli na właściwą ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Poprzedzając szczegółową ocenę prawną skarżonej decyzji, której konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego Sąd stwierdził po ponownej analizie akt sprawy, zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 190 zd. 1 p.p.s.a., orzekający Sąd związany jest stanowiskiem zajętym już w sprawie przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1961/11), w którym przeprowadzona została ocena zarzutów skargi kasacyjnej wywiedzionej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, tj. wyroku z 27 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 922/10), skutkująca uchyleniem tego ostatniego orzeczenia. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym właśnie zakresie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa. Po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed decyzją organu odwoławczego doszło do zmiany stanu prawnego. Z dniem 21 lipca 2010 r. weszło bowiem w życie, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zatem akt ten obowiązywał w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyrażając niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego, wskazywał, że oczekuje pomocy w większym rozmiarze. Tymczasem organ odwoławczy przeszedł całkowicie do porządku nad tą kwestią, nie rozważył, czy zawarte w odwołaniu żądanie nie obejmuje udzielenia pomocy społecznej w ramach szczegółowych warunków udzielenia takiej pomocy, nie wyjaśnił, czy skarżący w związku ze zmianą przepisów w toku postępowania odwoławczego złożył odrębny wniosek o przyznanie pomocy już na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r, czy też może uzupełnił wniosek uprzednio złożony. Wątpliwości w tym zakresie potęguje dodatkowo nieodniesienie się przez organ odwoławczy do form pomocy przewidzianej w powołanym rozporządzeniu, obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ, oraz nawiązanie przez ten organ w uzasadnieniu decyzji do pomocy określonej jako "dotacja nr 2" bez bliższego wyjaśnienia zasad i trybu przyznawania pomocy w tej formie. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie cytowanego rozporządzenia, dla kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, koniecznego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia zaistniała potrzeba ustalenia rodzaju i zakresu żądania skarżącego wnioskującego o przyznanie pomocy także pod kątem przesłanek określonych w tymże rozporządzeniu. A zatem organ odwoławczy powinien był podjąć czynności w celu ustalenia czy skarżący oprócz wniosku zgłoszonego do organu pomocy społecznej w maju 2010 r. domagał się przyznania dalszej pomocy oraz czy przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie zmodyfikował względnie nie sprecyzował pierwotnego wniosku. Koniecznym też będzie rozważenie czy zawarte w odwołaniu żądanie nie obejmuje udzielenia pomocy społecznej w ramach szczegółowych warunków udzielenia takiej pomocy. Dopiero dokładne ustalenie zakresu i rodzaju pomocy jakiej domagał się skarżący da podstawę do rozważenia zasadności i wysokości jej przyznania na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej lub też na podstawie cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Szczegółowa analiza sprawy zarówno w zakresie stanu faktycznego jaki i prawnego powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.