III SA/Kr 728/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Wiesław Kisiel (Spr.) Sędziowie: NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Skarżąca R. C. wykonywała zawód nauczycielki w okresie od 1971 r. do przejścia na emeryturę w 2001 r., co zostało potwierdzone przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], gmina [...]. Liczba godzin lekcyjnych przepracowanych tygodniowo przez Skarżącą w tym czasie wahała się w przedziale od 19 (1993/4, 1994/5 i 1995/6) do 34 (1980/1). Orzeczenie lekarskie wydane w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] 2002 r. stwierdza, że "badaniem laryngologicznym nie stwierdzono zmian chorobowych na strunach głosowych, które mogłyby być spowodowane przez nadmierny wysiłek głosowy. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej." Orzeczenie lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] zostało wydane w dniu [...] 2004 r. na podstawie obserwacji klinicznej od [...] do [...] 2003 r. oraz w dniu [...] 2003 r. Stwierdza się w nim w szczególności: "Pacjentka przez 30 lat [...] pracowała jako nauczycielka...Od [...] 2001 nie pracuje [...] Z dokumentacji lekarskiej wynika, że pacjentka była od kilkunastu lat leczona z powodu przerostowego zapalenia krtani, przejściowo rozpoznawano obecność guzków głosowych [...] W dniu [...]-2003 W trakcie badań stwierdzono nadal utrzymujące się cechy przewlekłego zapalenia błony śluzowej gardła i krtani, z nieznacznym pogrubieniem fałdów głosowych w miejscu typowym dla guzków głosowych i brak pełnego zwarcia głosowych [...] Biorąc pod uwagę [...] stwierdzenie dopiero w obecnym badaniu pogrubienia w miejscu występowania guzków śpiewaczych (a więc wystąpienie zmian fałdów w 2 lata po zakończeniu pracy zawodowej – w badaniu stroboskopowym wykonanym w 2001 i 2002 r. nie stwierdzono tych zmian [...] brak jest podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego dolegliwości badanej z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy." W dniu [...] 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił R. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie jej choroby zawodowej. W piśmie tym organ administracyjny poinformował, że wyda decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu, ponieważ orzeczenie lekarskie jest w tej sprawie merytorycznie ostateczne. W piśmie z dnia [...] 2004 r. strona wyraziła przekonanie, że jej aktualne problemy z gardłem i mówieniem są skutkiem wysiłku w pracy nauczyciela i domagała się stwierdzenia choroby zawodowej. Załatwiając sprawę w I instancji w dniu [...] 2004 r., decyzją nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] powołał, jako podstawę prawną: art.104 K.p.a., art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.). Organ orzekł, że nie stwierdzono u R. C. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz.7 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364). W uzasadnieniu powtórzono zakwalifikowanie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] jako merytorycznie ostatecznego. Powołano się również na orzeczenie wystawione w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...]. Ponieważ w obu przypadkach lekarze nie stwierdzili wystąpienia choroby zawodowej więc organ administracyjny odmówił wydania decyzji, która stwierdzałaby wystąpienie u R. C. choroby zawodowej narządu głosu. Stanowisko to zostało w całości podtrzymane w decyzji organu odwoławczego tj. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2004 r., nr [...]. Powołano się na te same przepisy prawa materialnego. W skardze z dnia [...] 2004 r. i w dodatkowym piśmie z dnia [...] 2006 r. Skarżąca zarzuciła lekarzom, przygotowującym orzeczenia dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaniechanie przeprowadzenia wszystkich niezbędnych badań. Zakwestionowała również tezę lekarzy o braku związku przyczynowego między aktualnymi chorobami gardła i 30 letnim wykonywaniem zawodu nauczycielki. Na poparcie swoich twierdzeń powołała się na dodatkowe badania lekarskie, jakie prywatnie przeprowadzono na jej żądanie. Organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi i przytoczył swe wcześniejszą argumentację. Dodatkowe badania lekarskie nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zostały przeprowadzone przez upoważnionych lekarzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, a uchybienia te mogły mieć bezpośredni i decydujący wpływ na wynik postępowania tj. treść zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) bezpodstawnie zwolniły się z wszelkiej odpowiedzialności za przebieg postępowania, w którym właśnie te organy wydały decyzje. Wszczynanie postępowania poprzez poinformowanie, że będzie wydana decyzja negatywna, gdyż tak orzekli lekarze oznacza, że organy administracyjne nie odróżniają swojej pozycji oraz pozycji lekarzy będących jedynie biegłymi dostarczającymi informacji koniecznej do wydania decyzji, ale bez zdejmowania z organów administracyjnych odpowiedzialności za treść tych decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny z mocy prawa właściwy w sprawie w całości cedował swe kompetencje decyzyjne na biegłego i rezygnował z oceny adekwatności, zupełności, wiarygodności i wewnętrznej niesprzeczności materiału dowodowego. Prawo przedmiotowe nie zna pojęcia "orzeczenia lekarskiego merytorycznie ostatecznego" uniemożliwiającego organowi prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie organów administracyjnych I i II instancji stanowi rażące naruszenie zasady prawdy materialnej (art.7 i art.77 K.p.a.). K.p.a. gwarantuje stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art.9, art.10 i art.78 K.p.a.); organ ma też obowiązek udzielenia stronie adekwatnych informacji tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 K.p.a). W wyraźniej sprzeczności z tymi obowiązkami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował stronę o wszczęciu postępowania dopiero pismem z dnia [...] 2004 r. Co gorsza, pismo to wprowadzało stronę w błąd, skoro napisano tam że postępowanie toczyło się do dnia [...] 2004 r., gdy za początek należało uznać początek czynności [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w niniejszej sprawie. Postępowanie wszczynane z urzędu rozpoczyna się z dniem podjęcia pierwszej czynności wobec strony (B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.313). Orzeczenia lekarskie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] zostały sporządzony wyłącznie dla celów decyzji administracyjnych w sprawie choroby zawodowej strony (§§7 i nast. rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych). Lekarze obu ośrodków nie podejmowali się leczenia strony, tj. nie starali się ustalić przyszłe metody leczenia dla poprawy stanu zdrowia pacjenta. Ich zadaniem było nieomal wyłącznie opisanie już istniejącego stanu rzeczy, tj. poinformowanie strony i organu administracyjnego o już ukształtowanym stanie zdrowia pracownika w zakresie chorób zawodowych mających być przedmiotem spodziewanych decyzji administracyjnej oraz wypowiedzenie się na temat ewentualnej zawodowej etiologii choroby. Lekarze medycyny pracy występowali więc w typowej pozycji biegłego, tj. interpretowali rzeczywistość na użytek mających zapaść decyzji. Dopóki ustawodawca nie wyposaży tych lekarzy w kompetencje organów administracyjnych, wydających decyzje administracyjne, dopóty ci lekarzy mogą być w procedurze traktowani wyłącznie jako biegli w rozumieniu art.84 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że badania w obu tych jednostkach organizacyjnych stanowiły już integralną część postępowania wyjaśniającego, w toku których przysługiwały stronie prawa strony określone w K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2000 r., II SA/Ka 1024/98). W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, że reguły te były przestrzegane. Organy administracyjne tej wady nie naprawiły i nie rozważyły możliwości i potrzeby przeprowadzenia badań lekarskich po powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego – skoro we wcześniejszych badaniach nie zagwarantowano stronie korzystanie z jej uprawnień proceduralnych. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu, prawa do składania wniosków dowodowych. Przeciwnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pisząc o wszczęciu postępowania zawiadomił stronę, że niezależnie od jej ewentualnych pism i tak zostanie wydana decyzja o treści ustalonej przez lekarzy, którzy nie respektowali strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ administracyjny nie powinien oczywiście przejmować na siebie roli biegłego, szczególnie w postępowaniach w sprawie chorób zawodowych, w których udział biegłych-lekarzy jest obligatoryjny. Skoro jednak prawo ustala, że nie ośrodek medycyny pracy, ale inspektor sanitarny ma wydać decyzję, to znaczy że inspektor ma zadania nie objęte rolą biegłego. W niniejszej sprawie jest to wyjątkowo dobrze widoczne. Ani Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], ani Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie skonfrontowali ze sobą orzeczeń lekarskich z [...] i [...], pomimo, że orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] zostało zredagowane tak, jak gdyby R. C. była absolutnie zdrowa, nie cierpiała na żadne dolegliwości laryngologiczne, wymagające oceny z punktu widzenia katalogu chorób zawodowych. Pogłębioną analizę stanu zdrowia R. C. zawiera dopiero orzeczenie wydane w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Mając do czynienia z tak diametralną różnicą organy administracyjne były zobowiązane zażądać od [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] ustosunkowania się do tej rozbieżności, albo też we własnym zakresie ustalić, które orzeczenie jest bardziej wiarygodne, co wymagałoby oczywiście adekwatnego uzasadnienia merytorycznego, z wykorzystaniem niezbędnej wiedzy medycznej. Niedopuszczalne było natomiast kończenie postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia powyższej rozbieżności w treści obu orzeczeń lekarskich (art7 i art77 K.p.a). Powołując się na orzeczenie lekarskie wydane w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] organy administracyjne zupełnie biernie powtarzają jego treść bez udzielenia odpowiedzi w sprawach zupełnie zasadniczych dla toczącego się postępowania, tj. na jakiej podstawie lekarze odmówili zakwalifikowania choroby R. C. jako choroby zawodowej. Organy administracyjne bezrefleksyjnie przepisały orzeczenie lekarskie z [...], nie żądając wyjaśnienia wewnętrznych rozbieżności tam zawartych. Po pierwsze, powołane w podstawie prawnej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364) w ogóle nie wyznacza granic czasowych dzielących zidentyfikowanie choroby i zakończenie pracy zawodowej. Lekarze w [...] w ogóle nie odwołali się do swej wiedzy medycznej, aby wykazać, że stwierdzone objawy nie mogły być spowodowane 30-letnim wysiłkiem głosowym. Po drugie, w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], którym kierowały się organy administracyjne stwierdza się, że wielokrotnie w czasie pracy zawodowej odnotowano guzki głosowe u strony, ale zaraz potem mówi się że guzki pojawiły się dopiero w 2003 r. Lekarze w [...] stwierdzają u R. C. guzki śpiewacze, zaliczone przez rozporządzenie do chorób zawodowych, ale powołując się na inne okoliczności (w tym — na badania w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...], mimo że o ich przebiegu nic nie wiadomo), aby wykluczyć związek przyczynowo-skutkowych guzków i pracy nauczycielskiej. Rozporządzenie nie zalicza guzków do chorób zawodowych warunkowo, lecz ustala znak równości między wystąpieniem guzków śpiewaczych a chorobą zawodową. Po trzecie, ani lekarze, ani organy administracyjne nie kwestionują że R. C. wykonywała pracę mogącą doprowadzić do choroby zawodowej strun głosowych. Utrwalone orzecznictwo sądowe wyprowadza stąd wniosek, że wystąpienie choroby objętej katalogiem chorób zawodowych u osoby pracującej w warunkach mogących być źródłem tej choroby stwarza domniemanie zawodowej etiologii choroby, a ciężar dowodowy obalenia tego domniemania spada w całości na organy administracyjne, korzystające z pomocy lekarzy. Dlatego zadaniem Powiatowego Inspektora i Wojewódzkiego Inspektora było dokonanie oceny, czy uprzednie orzeczenia lekarskie jednoznacznie wykluczyły taki związek przyczynowo-skutkowy. Tymczasem lekarze, a w ślad za nimi organy administracyjne ograniczyły się do stwierdzenia, że brak podstaw do ustalenia związku przyczynowo-skutkowego dolegliwości z narażeniem na nadmierny wysiłek; ale związek ten nie został jednak jednoznacznie wykluczony czyli wspomniane domniemanie istnienia związku przyczynowo-skutkowego nie zostało obalone. Dlatego organy administracyjne zobowiązane były do postawienia lekarzom pytania: czy mogą całkowicie i jednoznacznie, ponad wszelką wątpliwość wykluczyć powyższy związek przyczynowo-skutkowy. Mimo braku takiej informacji zakończone zostało postępowanie administracyjne, czym naruszono obowiązki organów prowadzących postępowanie, określane mianem zasady prawdy materialnej (art.7 i art. 77 K.p.a.) Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).