III SA/Kr 728/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lutego 2024 r. nr 010070/680/7743921/2022 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 września 2023 r. Przedmiotem skargi Ł. K. (dalej "skarżący") była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27.02.2024 r. (znak 010070/680/7743921/2022) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin z 22.09.2023 r. (znak j.w.) o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start". Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. W dniu 19.07.2022 r. skarżący złożył wniosek DS-R o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" na syna B. (rok szkolny 2022/2023). 2. ZUS pismem z 24.07.2022 r. poinformował skarżącego o przyznaniu wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości, tj. 300 zł. W piśmie tym zawarto informację, iż wypłata świadczenia nastąpi do 30.09.2022 r. 3. W dniu 6.02.2023 r. do ZUS wpłynął wniosek o świadczenie wychowawcze na ww. dziecko, na okres od 1.06.2023 r. do 31.05.2024 r. złożony przez A. W. - matkę małoletniego B. Ponieważ z takim samym wnioskiem wystąpił też skarżący, to świadczenie wychowawcze zostało mu przyznane w dniu 16.02.2023 r. w pełnej wysokości. W wyniku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego kwestię sprawowania pieczy nad dzieckiem, do organu wpłynęło pismo skarżącego z 13.07.2023 r., którego załącznikiem był wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z 22.11.2018 r. (sygn. akt [...]) orzekający rozwód małżonków – rodziców małoletniego B. W wyroku tym (pkt II) wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem stron powierzono obojgu rodzicom oraz ustalono miejsce pobytu dziecka naprzemiennie w sposób szczegółowo w tym orzeczeniu określony. 4. Z uwagi na pozyskanie w.w. wyroku, ZUS wydał decyzję z 22.09.2023 r., w której zmienił kwotę przyznanego skarżącemu świadczenia z 300 zł na 150 zł. Wskazał w tej decyzji, że w wyroku rozwodowym określono, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Stosownie do par. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15.06.2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092; dalej; rozporządzenie), w przypadku gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł. Dalej w decyzji wskazano, że wypłacone skarżącemu świadczenie w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w par. 29 ust. 2 rozporządzenia. Następnie opisywana decyzja zawiera stwierdzenie, że "w odrębnej decyzji ustalimy kwotę nienależnie pobranego świadczenia, którą należy zwrócić". 5. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 77 § 1, art. 7, art. 8 i art 10 w zw. z art. 79 k.p.a. oraz § 5 ust 2 i § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia. Wskazał, że opieka naprzemienna ustalona wyrokiem sądu rozwodowego była zgodnie z tym orzeczeniem sprawowana przez rodziców do września 2021 r., natomiast później, opieka dalej była wykonywana przez oboje rodziców, ale nie stosowali się oni do zapisów tegoż wyroku, lecz sprawowali opiekę nad dzieckiem według potrzeb i możliwości każdego z nich. Wskazał, że opieka rodziców nad dzieckiem była sprawowana przez rodziców równocześnie. W tych uwarunkowaniach (równoczesności formy opieki) matka dziecka ustaliła ze skarżącym, że najprostszą formą uzyskania świadczenia będzie jak jedno z rodziców złoży stosowny wniosek do ZUS. W oparciu o te ustalenia, skarżący taki wniosek złożył w lipcu 2022 r. Z tych też względów, wg skarżącego, niedopuszczalne jest przyznanie mu prawa do świadczenia w wysokość połowy należnej na dziecko kwoty w sytuacji, gdy matka dziecka nie wystąpiła z wnioskiem o świadczenie na ten sam rok szkolny. Odwołanie zwraca uwagę na par. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia akcentując, że niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia przez ZUS w wysokości połowy świadczenia na podstawie par. 5 ust. 2 rozporządzenia jednemu z rodziców, w sytuacji kiedy drugi rodzic pozostał bezczynny. W ocenie odwołania, wypłata połowy świadczenia jest nadto sprzeczna z celem dla którego wsparcie to zostało ustanowione. W odwołaniu akcentowano też, iż w toku postępowania o zmianę wysokości przyznanego świadczenia ZUS nie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w kwestii równoczesności opieki nad dzieckiem, nie poinformował nawet o wszczęciu takiego postępowania, jak też nie uniemożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. 6. Prezes ZUS po rozpatrzeniu odwołania, w dniu 27.02.2024 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję z 22.09.2023 r. o zmianie wysokości świadczenia Dobry start. W uzasadnieniu wskazał, że ZUS wydał decyzję w wyniku weryfikacji prawa skarżącego do przedmiotowego świadczenia, działając na podstawie par. 15 ust. 4 rozporządzenia. Następnie przywołał przepis § 5 ust 2 rozporządzenia. Podkreślił, że świadczenie Dobry start jest przyznawane uprawnionemu rodzicowi na podstawie złożonego wniosku. Jeżeli zaś dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, każdy z nich może otrzymać świadczenie w wysokości 150 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że matka dziecka nie zgłosiła wniosku o przedmiotowe świadczenie w roku 2022/23, przez co brak jest możliwości przyznania jej tego świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że dokonując weryfikacji świadczenia, w ramach której wydano decyzję, ustaleń w zakresie dotyczącym jego wysokości organ dokonał w oparciu o wyrok rozwodowy. Organ II instancji uznał za pozbawione podstaw zarzuty dotyczące uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w tej sprawie. Następnie w decyzji przytoczono par. 29 ust. 1 rozporządzenia (dot. pobrania nienależnie świadczenia Dobry start) oraz par. 29 ust. 9 w.w. aktu według którego, kwoty nienależnie pobranego świadczenia podlegają zwrotowi z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez ZUS. 7. W skardze podniesiono zarzuty zbieżne z prezentowanymi w odwołaniu (por. punkt 5 uzasadnienia). Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. 8. W odpowiedzi na skargę organ żądał jej oddalenia. 9. Na rozprawie w dniu 1.08.2024 r. skarżący podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że decyzje te naruszają prawo w sposób nakazujący wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Prezentację motywów rozstrzygnięcia poprzedzić należy zwróceniem uwagi na przedmiot i charakter prawny kontrolowanej w tej sprawie decyzji. Dostrzec bowiem trzeba, iż utrzymaną w mocy przez Prezesa ZUS decyzją organu I instancji orzeczono "o zmianie wysokości świadczenia dobry start" przyznanego pierwotnie skarżącemu (pismo informacyjne z 24.07.2022 r.). Dokonywana tą decyzją zmiana polegała na określeniu wysokości świadczenia z kwoty 300 zł - na 150 zł. Zauważyć należy, iż choć organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję podał, że "wypłacone skarżącemu świadczenie w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł stanowi nienależne pobrane świadczenie o którym mowa w par. 29 ust. 2 rozporządzenia" – to jednak następnie jasno i kategorycznie stwierdził, iż "w odrębnej decyzji ustalimy kwotę nienależnie pobranego świadczenia, którą należy zwrócić". Z uwagi zatem na ostatnio wskazaną treść decyzji organu I instancji, jak też i brak podania tego, która przesłanka nienależnego świadczenia w sprawie wystąpiła - uznać należało, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była wyłącznie kwestia zmiany wysokości prawa skarżącego do świadczenia Dobry start - względem prawa (wysokości tego świadczenia) określonego w przekazanej przez organ skarżącemu informacji z 24.07.2022 r. Taki wniosek płynie także z analizy treści decyzji organu II instancji, gdzie w sentencji wprost wskazano, że organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję "o zmianie wysokości" przedmiotowego świadczenia. Mimo zatem, iż obie wydane w tej sprawie decyzje przywołują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15.06.2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start" (Dz. U. 2021 r., poz. 1092; dalej rozporządzenie) dotyczące nienależnie pobranego świadczenia (par. 29), to jednak kwestia ta – z przyczyn wyżej wskazanych – pozostawała poza zakresem i przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji wydanych w tej sprawie. Kontrolując objętą skargą decyzję zmieniającą zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w par. 15 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, przyznanie przez ZUS świadczenia Dobry start nie wymaga wydania decyzji, jednakże – stosownie do ustępu 4 tej regulacji – w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis ten określa formę prawną rozstrzygnięcia w jakiej organ orzeka w przedmiocie w nim wskazanym. Analiza treści rozporządzenia wskazuje przy tym, iż akt ten nie ustanawia przesłanek wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie świadczenia Dobry start, poprzestając na zawartym w par. 30 stwierdzeniu, iż w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując w tym miejscu od ułomności przedstawionej wyżej regulacji prawnej i trudności w jej praktycznym stosowaniu stwierdzić trzeba, że z perspektywy kontroli dokonywanej w tej sprawie kluczowe jest zwrócenie uwagi na samą specyfikę (tj. charakter prawny) decyzji zmieniającej uprzednio ustalone (przyznane) prawo do świadczenia. W tym zakresie odwołać się należy do wypowiedzi formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2024 r., poz. 421; dalej "ustawa"). W przypadku świadczenia wychowawczego, podobnie jak w przypadku świadczenia Dobry start - przewidziano bowiem (art. 13a ust. 1 i ust. 4 w.w. ustawy), że przyznanie przez ZUS świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji, jednakże w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do tego świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ZUS wydaje decyzję. Choć powołana wyżej ustawa, w przeciwieństwie do mającego w kontrolowanej sprawie rozporządzenia określa jednak przesłanki, w których nastąpić może zmiana lub uchylenie prawa do przyznanego świadczenia (por. art. 27), to jednak sam charakter prawny decyzji wydanej w tym przedmiocie (zmiany/uchylenia ustalonego wcześniej prawa) jest tożsamy w przypadku każdego ze świadczeń. Powyższe pozwalało więc wykorzystać dorobek orzeczniczy wypracowany na gruncie wskazanej wyżej regulacji prawnej. W orzecznictwie tym akcentuje się natomiast, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 4 ustawy (odpowiednik par. 15 ust. 4 rozporządzania) ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) – por. np. wyrok NSA z 30.11.2023 r. (sygn. akt I OSK 209/22), wyrok NSA z 14.09.2022 r. (sygn. akt I OSK 2157/21), wyrok NSA z 15.06.2020 r. (sygn. akt I OSK 2390/19). Stanowisko to prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, komentarz do art. 27). Tym samym – jak wskazuje przywołany ostatnio Autor - w trybie art. 27 ustawy (określającym przesłanki uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego) nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy - por. odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu - par. 25 ust. 1), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy - por. odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu – par. 29 ust. 2) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną). Pogląd tożsamy do przywołanego ostatnio jest prezentowany także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dostrzec bowiem należy, że Sąd ten w wyroku z 30.11.2023 r. (sygn. akt I OSK 172/22) wskazał, że jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. NSA kontynuował, że przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku rozumienie relacji ww. przepisów (art. 27 i art. 25 ust. 1) istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ustawy (uchylenie/zmiana prawa do świadczenia), przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie gdy jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane (por. też wyrok NSA z 28.07.2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21). Podzielając trafność prezentowanych wyżej wypowiedzi orzecznictwa i piśmiennictwa i odnosząc je do realiów aktualnie ocenianego przypadku stwierdzić należy, iż skoro świadczenie Dobry start jest przyznawane raz w roku (par. 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz – jak należy zakładać – zostało ono wypłacone skarżącemu w 2022 r. (informacja w piśmie ZUS z 24.07.2022 r.), to w dacie orzekania organu w tej sprawie świadczenie to zostało już całkowicie "skonsumowane". Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania), brak było podstaw, aby uznać kontrolowane decyzje za niewadliwe, skoro decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego (zrealizowanego) - por. też wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.07.2024 r., sygn. akt II SA/Go 97/24 oraz II SA/Go 104/24. Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym poza granice kontrolowanej sprawy pozostało to, czy świadczenie wypłacone skarżącemu stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Zagadnienie to pozostaje otwarte i stosownie do przywoływanej wcześniej treści decyzji organu I instancji – może być przedmiotem ocen w innym postępowaniu i ewentualnej wypowiedzi w odrębnej decyzji. Z przedstawionych powodów, zaskarżone decyzje organów obu instancji Sąd uznał za naruszające przepisy prawa materialnego, tj. par. 15 ust. 4 w zw. z par. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w stopniu, który miał wpływ na wynik tej sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935). Przedstawione motywy uchylenia kontrolowanych aktów nakazywały uznać, iż zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy albowiem nie pozostawały w związku z jej istotą i przedmiotem.