III SA/Kr 73/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. B. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 23 listopada 2005 r Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 23 listopada 2005 r , znak : [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2005 r znak [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do powierzchni i konfiguracji działki ewid. Nr [...] położonej w obrębie [...] , jedn, ewid. Miasto [...] . Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art.138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 ,, b" ust.2 pkt 2 , art. art. 20 , 21 , 22 , 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) oraz na § 46 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.Nr 38 , poz. 454 ). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z [...] lipca 2005 r M. B. wystąpiła do Starosty Powiatu w [...] o wprowadzenie zmian w zakresie powierzchni i granic w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] w [...] .Wniosek złożono w ślad za przekazanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005r wnioskiem zawartym w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] kwietnia 2005 r , podnosząc , że stan ewidencji jest wadliwy , gdyż zmieniono powierzchnię działek , a w konsekwencji ich granice. Starosta zawiadomił dnia 10.08.2005 r o wszczęciu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji w odniesieniu do działki 1287 stanowiącej własność M. i Z. B. i wyznaczył rozprawę na gruncie . Właściciele sąsiednich działek nie stawili się. Decyzją z dnia [...] października 2005 r Starosta Powiatu [...] z powołaniem na przepis art.22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 105 kpa , umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do powierzchni i konfiguracji działki [...] . Starosta ustalił , że w tym samym przedmiocie toczyło się już postępowanie administracyjne , rozstrzygnięte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998r znak [...] , którą odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów przez zmianę powierzchni działki ewid. [...] ( dawna pgr. L.kat 1590/12 ) z 0.1072 ha na 0.1173 ha i jej konfiguracji .Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998 r Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. B.. Organ l instancji stwierdził , iż w tym postępowaniu właściciele domagali się pomiaru kontrolnego , przy czym decyzją z [...] października 1981 r rozgraniczono tę działkę z działkami sąsiednimi [...] ( dawny L.kat [...] ) i dawną L.kat. [...] , która weszła w skład dz. [...]. Zdaniem organu l instancji , sprawa o wprowadzenie zmian co do powierzchni i konfiguracji działki 1287 została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa , a więc niedopuszczalne było ponowne prowadzenie sprawy w tym samym przedmiocie . W odwołaniu od tej decyzji M. i Z. B. domagali się zmian w ewidencji , w oparciu o faktyczny stan posiadania na czas zakładania ewidencji w 1971 r , kiedy to - nabyli działkę . Utrzymując w mocy powyższą decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na istotę ewidencji gruntów , jako zbioru informacji obrazujących aktualny stan prawny i faktyczny gruntów. Wskazano wymienione § 46 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków , orzeczenia , decyzje i dokumenty mogące stanowić podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji .Podkreślono , że odwołujący się opierają się na takim samym stanie faktycznym w żądaniu zmian , jaki istniał przed wydaniem w dniu "24 .03.1998 " , znak [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli M. i Z. małż. B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2005 r .Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia prawa .Zdaniem skargi polega ono na błędnym przyjęciu , że sprawa zmiany powierzchni i granic ewidencyjnych działek [...] została zakończona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 1998 r , podczas , gdy postępowanie to ograniczono jedynie do ,, odtworzenia " wadliwie ustalonych granic . Drugi zarzut , dotyczy przyjęcia , że żądanie wprowadzenia zmian opiera się na niezmienionym stanie faktycznym i prawnym , mimo , że domagają się tego w trybie rozporządzenia ,, o zakładaniu " ewidencji gruntów " a nie w trybie rozgraniczenia czy też odtworzenia granic jak czyniono to przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] . Zdaniem skarżących , zaskarżone decyzje należy uchylić , celem dokonanie zmian w ewidencji gruntów w oparciu o faktyczny stan posiadania na czas zakładania ewidencji t.j. rok 1971.Skarżący wyrazili pogląd , że podstawą zmian ewidencji nie może być dokumentacja geodezyjna postępowania rozgraniczeniowego z 1980 r albowiem wynik rozgraniczenia był konsekwencją wadliwych granic ewidencyjnych . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie .Podtrzymując dotychczasowe ustalenia wskazano , że przedmiotem postępowania prowadzonego w 1998 r przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Jaśle było właśnie dokonanie w ewidencji zmian powierzchni i konfiguracji działki , celem przywrócenia jej powierzchni odpowiadającej wymienionej w akcie notarialnym z 1971 r .W postępowaniu tym domagano się pomiaru kontrolnego . W wyniku przeprowadzonego postępowania zapadłą decyzja odmowa , uwzględniająca stan ewidencji granic wynikający z rozgraniczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] .10 . 1981 r Nr GK [...] działki [...] (ewid. [...] ) z pgr. [...] ( dz.ewid. [...] ) , pgr [...] ( weszła w skład ewid. [...] ) , według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm.) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .Kontrola ta - stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej .W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , iż jest ona zgodna z prawem , co skargę czyni bezzasadną. Jak wyżej wskazano Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Niemniej nawiązując do wyartykułowanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią mocy decyzji organu l instancji , należy wskazać , że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części , jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach . Zarazem zaskarżona decyzja opiera swoje rozstrzygnięcie właśnie na przepisie art. 156 § 1 pkt 3 kpa , stojąc na stanowisku , że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza m.in. nieważność decyzji , która ( pkt 3 ) dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W sprawie niniejszej istnieje spór , co do tego czy sytuacja taka miała miejsce. Stan sprawy i znajdujące się w niej dowody wskazują , iż oparte na nich stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest trafne. Skarżący domagając się powrotu do granic i powierzchni działki [...] odpowiadających jej opisowi z czasu założenia ewidencji w 1971 r , całkowicie pomijają stan sprawy wynikający z późniejszych zdarzeń. Trzeba mieć na uwadze , że zasięg prawa własności skarżących został ustalony ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1981 r [...] , opartą na przepisach art.8 ust.1 wówczas obowiązującego jeszcze dekretu z dnia 13 września 1946 r o rozgraniczeniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 53 , poz. 298 z późn.zm. ).Przebieg granicy ówczesnej działki gr. [...] określały znak i linie graniczne określone na szkicu polowym operatu pomiarowego z dnia [...] .08.1980 r L.ks.rob, [...] stanowiącego załącznik do decyzji i przyjętego do zasobu - składnicy geodezyjnej za Nr [...] . Rozgraniczenie nieruchomości ( decyzja , czy orzeczenie Sądu ) , stwarza stan prawny przebiegu granic , a zatem ustala zasięg prawa własności względem sąsiadujących nieruchomości. Ten stan podlega rejestracji w ewidencji gruntów , która zgodnie z przepisem art.2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) stanowi jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami , budynkami i lokalami. W myśl przepisu art.20 ust.1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów , ewidencja obejmuje informacje dotyczące położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jeżeli zachodzą założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 obowiązującego od 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 34 , poz. 454 ) , podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności operatu ewidencji t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, obrazującymi aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości. Stosownie do przepisu § 45 ust. 2 w zw. z § 35 i 36 ust. 1 do materiałów źródłowych należą także orzeczenia sądów lub decyzje administracyjne wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym , a przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i sporządzonej m.in. w takim postępowaniu. Nie jest dopuszczalne zatem kwestionowanie w postępowaniu ewidencyjnym , granicy ustalonej w postępowaniu rozgraniczeniowym , i żądanie wykazania w ewidencji przebiegu granic sprzed rozgraniczenia . Wbrew stanowisku skarżących przedmiotem sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r [...] , utrzymującej w mocy - po rozpoznaniu odwołania obecnych skarżących - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r [...] , było nie ,, odtworzenie wadliwie ustalonych granic " , lecz odmowa żądaniu wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów co do powierzchni i konfiguracji działki [...] .Zgłoszone żądanie zmierzało właśnie do zwiększenia ustalonej w następstwie rozgraniczenia powierzchni działki z 10 a 72 m 2 do 11 a 73 m 2 , przez zmianę jej konfiguracji . Trafne jest zatem stanowisko organu , iż jest to sprawa tożsama ze sprawą zainicjonowaną żądaniem skierowanym do Starosty Powiatu [...] wnioskiem skarżących zawartym w odwołaniu z dnia [...] .04.2005 r od decyzji Burmistrza Gminy [...] , przekazanym Staroście przy postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r l ponowionym w piśmie z [...] lipca 2005 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze , że podstawę faktyczną żądanych zmian stanowią te same okoliczności , które istniały przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1998 r .W tej sytuacji ,w przypadku merytorycznego rozpoznania przez Starostę sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 1998r i wprowadzenia żądanej zmiany , lub jej odmowa , skutkowały by wydaniem decyzji w warunkach naruszenia przepisu art.156 § 1 pkt 3 kpa. Umorzenie zatem postępowania wywołanego wnioskiem skarżących , wobec ujawnienia się okoliczności wyłączającej możliwość wydania decyzji merytorycznej , w postaci wydanej już wcześniejszej decyzji ostatecznej rozstrzygającej tę sprawę znajdowało oparcie w przepisie art. 105 § 1 kpa. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art.29 ust.1 i 2 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych , utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów , przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza , że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości , obrazowany przez spór co do przebiegu granic , ( Por. St. Rudnicki ,sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 , str 80 ). Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych , których płożenie determinuje przebieg linii granicznych. Zgodnie z § 9 ust.1 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków , działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu , jednorodny pod względem prawnym , wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W świetle regulacji zawartych w §§ 60 ust. 1 pkt 3 , 61 i 62 powierzchnia działki - czyli tzw. pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic . Przebieg granic działki determinuje jej powierzchnię , a nie powierzchnia , choćby wymieniona w akcie notarialnym - czy wpisana do księgi wieczystej w jej opisie - jak sądzą skarżący wpływa na przebieg granic .Innymi słowy nie dopasowywuje się granic do powierzchni , lecz istnieje odwrotna właśnie współzależność. Przesłanką postępowania rozgraniczeniowego jest spór o zasięg prawa własności .Uprzednie rozgraniczenie decyzją ( czy orzeczeniem sądu ) nie wyłącza powstania takiego sporu na przyszłość , nawet jeżeli tylko jeden z właścicieli sąsiadujących nieruchomości kwestionuje przebieg granic. W wypadku zatem powstania sporu pomiędzy właścicielami o to czy zasięg prawa własności jest zgodny z przebiegiem granic ustalonych rozgraniczeniem decyzją z 1981 r , otwarta jest droga postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast przewidziany art.39 ustawy tryb tzw. postępowania o wznowienie znaków granicznych , ma zastosowanie do tych sytuacji , gdy sam przebieg granic nie jest sporny , a tylko znaki zostały przesunięte , zniszczone lub uszkodzone. Wznowienie znaków granicznych ma zapobiegać sporom o przebieg granicy. Gdy taki spór powstanie ustalenie znaków następuje już w postępowaniu rozgraniczeniowym. Stosownie do przepisu art. 26 ust.1 w zw. z art. 25 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (tj.Dz.U. z 2001 Nr 124 , poz. 1361 z późn.zm.) podstawę oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości tj. właśnie dane z ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia gruntu w opisie nieruchomości zawartym w dziale l księgi wieczystej nie jest objęta domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa z art. 3 tej ustawy , ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych ( art.6 ) . Oznacza to , że objęta opisem powierzchnia nieruchomości , a w tym poszczególnych działek wchodzących w jej skład może ulegać zmianom . Zmiany te mogą być albo następstwem dokładniejszych pomiarów w niezmienionych granicach ewidencyjnych , lub też mogą być następstwem zmiany konfiguracji działki , a więc zmiany przebiegu tych granic. Jeśli zmiana przebiegu granic jest następstwem orzeczenia sądu lub decyzji , stwarzającego stan prawny co do zasięgu prawa własności , to zmiana w ewidencji gruntów takiego przebiegu granic może być tylko następstwem kolejnego orzeczenia sądu lub decyzji wydanej w innym postępowaniu niż postępowanie ewidencyjne , które tylko ma zarejestrować ewentualnie nowopowstały stan. Z tych względów skarga ulegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z póż.zm.) .