III SA/Kr 733/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata D. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Wójt Gminy działając na podstawie: - art.3 pkt 10, art.4 ust. 2, art.5, art.6 ust. 1, art.24, art.47, art.48 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.); - Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105 poz. 881); - art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] odmówił skarżącej K. K. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci tj. D. K. (data urodzenia: [...] 2008 r.). oraz K. K., (data urodzenia: [...] 2009 r.) – oba świadczenia na okres zasiłkowy trwający od 1 marca 2011 r. do 31 października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił , że stosownie do art. 5 ust.2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł lub 583 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie przedłożonych dokumentów organ ustalił, że dochód męża skarżącej K. K. za 2009 r. z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni 22,55 ha wyniósł: 43 028,26zł. , a ogółem - 43.406,26 , natomiast skarżąca w roku 2009 nie uzyskała żadnego dochodu; łączny roczny dochód rodziny wyniósł 43 406. Organ wyliczył, że miesięczny dochód rodziny ( składającej się z 4 osób , w tym dwoje dzieci ) w przeliczeniu na osobę wynosi 904,30zł i przekracza kwotę progową - 504,00 zł - o 400,30 zł . Wobec nie spełnienia przez skarżącą kryteriów do otrzymania zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci tj. D. i K., zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 1,2) . W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie podnosząc, że ani ona , ani jej mąż nie są właścicielami , czy dzierżawcami gruntów rolnych. Skarżąca wyjaśniła , że jej mąż do końca stycznia 2011 r. dzierżawił gospodarstwo rolne, ale umowa ta została rozwiązana. Z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego mąż skarżącej w roku 2009 nie uzyskał żadnych dochodów, ponieważ w tym okresie była dekoniunktura na płody rolne. Skarżąca oświadczyła, że ani ona, ani jej mąż nie mają żadnej nieruchomości gruntowej, domu i nie dysponują zasobami pieniężnymi , a dodatkowo wskazała na zły stan zdrowia jej męża i dzieci oraz na konieczność kupowania leków , na które jej nie stać. Skarżąca zarzuciła, iż organ przy wydawaniu decyzji przyjął do obliczeń dochodu rok 2009, w sytuacji , gdy wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych został złożony w 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 3 pkt. 1, 2 i 23, art. 4, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; - 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o niżej ustalony stan sprawy : z zaświadczenia Urzędu Gminy z dnia 28 lutego 2011 r. wynika, że K. K. w okresie od 15 marca 2002 r. do 25 stycznia 2011 r. był dzierżawcą gruntów rolnych położonych w Gminie o pow. 15,7200 ha fiz., tj. 22,5515 ha przeliczeniowego. Z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2010 r. (opublikowanym w Monitorze Polskim Nr 68, poz. 858) wynika, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego za rok 2009 wyniósł 1908,00 zł. Zatem obliczony w ten sposób przeciętny dochód K. K. za rok 2009 r. wyniósł 43028,26 zł (1908,00 zł x 22,5515 zł = 43028,26 zł). Ponadto z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 28 lutego 2011 r. wynika, że K. K. w 2009 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał przychód ogółem 413,00 zł, od którego zryczałtowany podatek dochodowy wyniósł 35,00 zł. Skarżąca w roku 2009 nie miała żadnego dochodu i nie posiadała gospodarstwa rolnego, nie prowadziła działalności gospodarczej. Skarżąca i jej mąż mają dwójkę małoletnich dzieci, tj. córkę D. K. i syna K. K. Organ obliczył , że dochód w rodzinie skarżącej w roku 2009 wyniósł łącznie 43.406,26 zł, tj. 3617,19 zł miesięcznie, czyli 904,30 zł miesięcznie na osobę. Organ stwierdził , że powyższa kwota przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 504,00 zł - o 400,30 zł. Kolegium wyjaśniło, iż pod pojęciem dochodu rodziny, ustawa rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt. 2). Skoro skarżąca przedmiotowy wniosek złożyła w dniu 4 marca 2011 r., czyli w okresie zasiłkowym biegnącym od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., to rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2009. Oznacza to, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji do obliczenia dochodów rodziny skarżącej prawidłowo uwzględnił dochody uzyskane w roku kalendarzowym 2009. Organ odwoławczy przyznał , że dochód z gospodarstwa rolnego jest ustalany w każdym roku kalendarzowym sztucznie , w drodze obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego publikowanym w Monitorze Polskim. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło możliwość potraktowania dochodu męża skarżącej jako dochodu utraconego , w związku ze stwierdzeniem, że K. K. od dnia 25 stycznia 2011 r., nie jest już dzierżawcą gospodarstwa rolnego . Jednak , obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych dochód utracony definiuje w art. 3 pkt. 23 , który to przepis zawiera katalog źródeł utraty dochodu i katalog ten ma charakter zamknięty , co oznacza , że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca tego przepisu. Utrata dochodu spowodowana utratą gospodarstwa rolnego lub rozwiązaniem umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego , a nawet wyzbyciem się jego własności - nie jest wymieniona w tym katalogu , a zatem powyższy przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są przepisami o charakterze związanym, których istota polega na tym, że organ administracji publicznej nie ma możliwości uznaniowej ich interpretacji. Rolą organu I instancji jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego subsumcja pod obowiązujące przepisy prawa. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca wniosła o jej uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest " bezzasadna" , jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej , a organy powinny ją wspomóc . Rodzina nie ma oszczędności , przychodów i pomocy w utrzymaniu i wychowaniu dzieci. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu , że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie jest utratą pracy zarobkowej i zarzuciła , że organ błędnie zinterpretował przepis art.3 pkt. 23 lit. c ww. ustawy. Zdaniem skarżącej , zaprzestanie działalności rolniczej de facto jest utratą pracy zarobkowej. Ponadto , w ocenie skarżącej , rzeczywistym okresem zasiłkowym jest rok 2011 , dlatego rokiem poprzedzającym jest rok 2010, a nie jak przyjął organ – rok 2009. W 2009 roku mąż skarżącej faktycznie nie uzyskał dochodu przyjętego w decyzjach organów , a ta okoliczność spowodowała odmowę przyznania zasiłków ; w istocie organ przyznał , że dochód z gospodarstwa rolnego ustalany jest w sposób sztuczny. Skarżąca zarzuciła brak pomocy dla rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji ze strony organów , które nie wskazały innych możliwości uzyskania wsparcia . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że katalog źródeł utraty dochodu ma charakter zamknięty i niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca. Wśród przedmiotowego katalogu nie ma utraty dochodu spowodowanego utratą gospodarstwa rolnego lub rozwiązaniem umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego. Ponadto, organ stwierdził, że pod pojęciem dochodu rodziny ustawa rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt. 2). Skoro skarżąca przedmiotowy wniosek złożyła w dniu 4 marca 2011 r., czyli w okresie zasiłkowym biegnącym od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., to rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2009. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , organ I instancji do obliczenia dochodów prawidłowo uwzględnił dochody uzyskane w roku kalendarzowym 2009. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są przepisami o charakterze związanym, których istota polega na tym, że organ administracji publicznej nie ma możliwości uznaniowej ich interpretacji. Rolą organu odwoławczego była weryfikacja ustaleń dokonanych przez organ I instancji i obowiązującego stanu prawnego oraz prawidłowości rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci K. K. i D. K. skarżąca złożyła w dniu 4 marca 2011 r. Bezspornym również w sprawie jest fakt, że K. K. w okresie od 15 marca 2002 r. do 25 stycznia 2011 r. był dzierżawcą gruntów rolnych położonych w Gminie o pow. 15,7200 ha fiz., tj. 22,5515 ha przeliczeniowego. Kwestą sporną jest , z jakiego okresu należało uwzględnić dochód rodziny przy ustalaniu prawa skarżącej do zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci , a także kwestia " dochodu utraconego" z tytułu rozwiązania umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych . Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b tej ustawy , ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób , deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 3 ust.2 ww. ustawy , dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei art.3 ust.10 definiuje pojęcie okresu zasiłkowego, który oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym , skoro wniosek został złożony w dniu 4 marca 2011 r. , to nastąpiło to w okresie zasiłkowym trwającym od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. W takim przypadku rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2009. Słusznie więc organ przyjęły dochód rodziny skarżącej z 2009 r. jako podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci skarżącej. Zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego okresu , za który ustalono dochód rodziny należy uznać za nieuzasadniony. Stanowisko organów w tym zakresie , jak wyżej wykazano , jest zgodne z prawem. Odnośnie zarzutu nieprawidłowej interpretacji art.3 ust.23 ww. ustawy dotyczącego definicji utraty dochodu , należy stwierdzić , że zarzut ten jest również nieuzasadniony. Zgodnie z tym przepisem utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego , że przytoczony przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji , których zaistnienie można uznać za utratę dochodu. W katalogu tym nie występuje przypadek zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego , dlatego organ słusznie uznał , że rozwiązanie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu powyższego przepisu. Zgodzić się należy ze skarżącą , że de facto jest to utrata dochodu , lecz w rozpatrywanej sprawie brak jest spełnienia przesłanek ustawowych do zastosowania przytoczonego przepisu. Zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 1 ww. ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Artykuł 5 ust. 1 tej ustawy zawiera kryterium dochodowe i stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Wobec tego, iż miesięczny dochód rodziny skarżącej , ustalony w prawidłowy sposób przez organy orzekające w niniejszej sprawie wynosi 904, 30 zł i przekracza kryterium dochodowe o 400,30 zł - zasiłek rodzinny na dzieci skarżącej nie przysługuje. Na marginesie należy zauważyć, iż ustalany zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2010 r. (opublikowanym w Monitorze Polskim Nr 68, poz. 858) przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego za rok 2009, - który wyniósł 1908,00 zł – ustalany jest nie jak twierdził organ i skarżąca w sposób sztuczny. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.) o podatku rolnym w artykule 18 stanowi, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie danych statystycznych, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie później niż do dnia 23 września każdego roku, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego. Nie można utożsamiać pojęcia danych statystycznych z pojęciem sztuczności. Mimo trudnej sytuacji rodziny skarżącej , opisanej w skardze , należy podkreślić, iż przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci skarżącej, nie należy do decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a uzależnione jest od spełnienia ściśle określonych w ustawie warunków. Nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenie , gdy warunki ustawowe nie są spełnione , tak samo , jeżeli warunki te są spełnione , organ nie może, ale musi przyznać wnioskowane świadczenie. Z jednej strony jest zakaz przyznania świadczenia rodzinnego , w przypadku nie spełnienia przesłanek ustawowych , z drugiej strony obowiązek ich przyznania , gdy przesłanki te są spełnione. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd uznał, iż w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a organ II instancji w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego z tytułu poniesienia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).