III SA/Kr 733/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu Nowosądeckiego na decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr DNS.540.13.2012.SD w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przyzakładowego Punktu Przedszkolnego "Nasze Dzieci" skargę oddala. wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013r. Małopolski Kurator Oświaty decyzją z dnia 24 kwietnia 2013r. nr DNS.540.13.2012.SD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Nawojowa z dnia 27 lutego 2013r. nr ZEAS.441.1.2012 o wykreśleniu Przyzakładowego Punktu Przedszkolnego "Nasze Dzieci" prowadzonego przez Powiat Nowosądecki – Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich z siedzibą w Nowym Sączu. Z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Jako podstawę materialnoprawną wykreślenia z ewidencji wyżej wymienionej placówki oświaty, organ podał art. 83 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 wyżej przywołanej ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, wskazując w motywach uzasadnienia, że Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich jest jednostką organizacyjną Powiatu Nowosądeckiego, prowadzącą działalność finansową na zasadach przewidzianych dla jednostek budżetowych i nie posiada osobowości prawnej. Organ uznał zatem, że w świetle art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym dla powstałego punktu przedszkolnego może być wyłącznie powiat, a punkt przedszkolny może być prowadzony tylko jako placówka publiczna, albowiem z art. 5 ust. 3 wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne, natomiast z art. 82 ust. 1 tej ustawy wynika, że podmiotami uprawnionymi do założenia szkoły lub placówki niepublicznej są jedynie osoby fizyczne i osoby prawne, a zatem nie może tego zrobić podmiot nie posiadający osobowości prawnej, a takim jest Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich. Dlatego też dokonany w dniu 19 września 2012r. wpis Powiatowego Centrum Funduszy Europejskich jako organu prowadzącego punkt przedszkolny do ewidencji szkół i palcówek niepublicznych był nieprawidłowy i istniały podstawy do jego wykreślenia na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, jako wpisu dokonanego z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Powiatu Nowosądeckiego, reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego przez Starostę Powiatu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie art. 3 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 pkt 1 oraz art. 5 i art. 14 ustawy o systemie oświaty poprzez ich nieprawidłową wykładnię. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 5, na który powołał się Małopolski Kurator Oświaty, dotyczy szkół i placówek, ale ustawodawca nie objął w nim punktów przedszkolnych. Ponadto podniesiono, że w ocenie skarżącego Przyzakładowy Punkt Przedszkolny "Nasze Dzieci" prowadzony jest poza zakresem obowiązkowych zadań powiatu, które obejmują obowiązek zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół ponadgimnazjalnych, zgodnie z art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, natomiast prowadzenie edukacji na poziomie przedszkolnym należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a nie powiatu. Skarżący podkreślił, że prowadzona przez niego placówka nie ma charakteru publicznego, albowiem nie prowadzi rekrutacji w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, lecz stanowi ofertę wyłącznie dla pracowników starostwa nowosądeckiego i powstała w ramach projektu "Powiat Nowosądecki przyjazny pracownikom" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet I Zatrudnienie i Integracja Społeczna, stanowiąc realizację publicznych zadań powiatu z zakresu polityki prorodzinnej oraz z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ wskazał, że wezwanie strony do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji nie mogłoby w żaden sposób zmienić rozstrzygnięcia organu. Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia art. 7 kpa, albowiem w ocenie organu w zaskarżonej decyzji należycie odniesiono się do argumentacji strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wykreślenie placówki oświatowej z ewidencji, przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ma charakter obligatoryjny, przy spełnieniu przesłanek enumeratywnie określonych w art. 83 ust 1 pkt 1-5 tej ustawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty placówka może zostać wykreślona z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jeżeli wpisu dokonano z naruszeniem prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy podmiotowa placówka Przyzakładowy Punkt Przedszkolny "Nasze Dzieci" została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prawidłowo, jako punkt prowadzony przez Powiat Nowosądecki – Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich z siedzibą w Nowym Sączu. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich jest jednostką organizacyjną Powiatu Nowosądeckiego, prowadzącą działalność finansową na zasadach przewidzianych dla jednostek budżetowych, co wynika z treści uchwały Rady Powiatu Nowosądeckiego z dnia 6 listopada 2009r. nr 328/XXXII/2009 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich", to oznacza, że nie ma osobowości prawnej. Jako podmiot nie posiadający osobowości prawnej, nie może zakładać ani prowadzić szkoły lub placówki niepublicznej, co wynika wyraźnie z treści art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną, lub osobę fizyczną oraz z art. 82 ust. 1 tej ustawy, który znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 89a ust. 1 i przewiduje, że "Osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek". Podmiotem zakładającym i prowadzącym placówkę przedszkolną w niniejszej sprawie jest zatem nie Powiatowe Centrum Funduszy Europejskich, lecz Powiat Nowosądecki. W świetle zaś treści art. 5 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, że "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne", punkt przedszkolny może być prowadzony tylko jako placówka publiczna. Wbrew zarzutom skargi, zasady te obejmują również inne formy wychowania przedszkolnego, które zostały szczegółowo uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. 2010r., Nr 161, poz. 1080 ze zm.), wydanego na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, co potwierdza treść art. 89a przewidując, że wychowanie przedszkolne w niepublicznych formach przewidzianych w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 może być podejmowane przez osobę prawną lub fizyczną. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy w niniejszej sprawie trafnie oceniły, że dokonany w dniu 19 września 2012r. wpis Powiatowego Centrum Funduszy Europejskich jako organu prowadzącego punkt przedszkolny do ewidencji szkół i palcówek niepublicznych był nieprawidłowy i istniały podstawy do jego wykreślenia, jako wpisu dokonanego z naruszeniem prawa, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Nieuzasadnione są zarzuty skargi, że przytoczony powyżej art. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy jedynie szkół, a nie przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, albowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty "Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole". Dokonana zatem przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 ust. 2-3 oraz art. 82 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa. Nieuzasadniony jest także zarzut skargi naruszenia art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy polegający na tym, że organ nie wyjaśnił dlaczego argumentacja strony skarżącej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania. Zdaniem Sadu w niniejszej sprawie organ należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz wyjaśnił podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zatem wymogi art. 107 §3 kpa. W uzasadnieniu organ przytoczył argumentację strony i się do niej ustosunkował, wyjaśniając powody uznania stanowiska strony za nieprawidłowe. Nietrafna jest argumentacja skarżącego, że skoro Przyzakładowy Punkt Przedszkolny "Nasze Dzieci" prowadzony jest dla realizacji publicznych zadań powiatu z zakresu polityki prorodzinnej oraz z zakresu przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy, a nie zadań oświatowych, których zresztą i tak powiat nie mógłby realizować w formie placówki przedszkolnej, a jedynie podstawowej lub gimnazjalnej specjalnej lub ponadgimnazjalnej, to działając w niniejszej sprawie jako osoba prawna (pracodawca) a nie jako jednostka samorządu terytorialnego w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, może założyć i prowadzić placówkę przedszkolną. Taki sposób rozumienia istoty i roli powiatu nie jest prawidłowy. Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego. Wyposażony on został, analogicznie jak pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego (gminy i województwa samorządowe) w osobowość prawną, nie zmienia to jednak jego charakteru prawnego jako jednostki samorządu terytorialnego – lokalnej wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013r., poz. 595 ze zm.). Wszystkie zadania realizowane przez powiat są realizowaniem zadań publicznych. W świetle ustawy o systemie oświaty nie ma żadnych podstaw prawnych do różnicowania statusu prawnego powiatu na przypadki, gdy powiat działa jako jednostka samorządu terytorialnego i gdy działa jedynie jako osoba prawna, a więc w oderwaniu od tego, że jest jednostką samorządu terytorialnego. Taki sposób interpretacji art. 5 ust. 3 -5 ustawy o systemie oświaty prowadziłby do obejścia zakazów wynikających z tych przepisów, pozwalałby bowiem zarówno na prowadzenie przez powiat szkół i placówek innych niż enumeratywnie wymienione w art. 5 ust. 5a ("Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c.") oraz placówek niepublicznych (mimo że art. 5 ust. 3 przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne). Na zmianę sposobu rozumienia użytego przez ustawodawcę w ustawie o systemie oświaty pojęcia "jednostka samorządu terytorialnego" nie wpływa też fakt, że punkt przedszkolny powstał w ramach projektu "Powiat Nowosądecki przyjazny pracownikom" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet I Zatrudnienie i Integracja Społeczna i został utworzony jako punkt przyzakładowy w celu umożliwienia powrotu rodziców-pracowników jednostek Powiatu Nowosądeckiego do pracy. Przepisy regulujące zasady finansowania projektów w ramach programów operacyjnych nie wprowadzają bowiem modyfikacji powszechnie obowiązującej regulacji prawnej zawartej w ustawie o systemie oświaty, a dotyczącej zasad zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez powiat. Nietrafny jest więc pogląd skarżącego, że jednostki organizacyjne powiatu będąc pracodawcami, mają taką samą zdolność do powoływania przyzakładowych punktów przedszkolnych jak inni pracodawcy. Sama jednostka organizacyjna powiatu, nie posiadając osobowości prawnej, nie może bowiem prowadzić punktu przedszkolnego, natomiast powiat może prowadzić jedynie wskazane w ustawie o systemie oświaty placówki publiczne. Trafny jest zarzut skargi naruszenia w niniejszej sprawie art. 10 kpa, Małopolski Kurator Oświaty przed wydaniem decyzji nie umożliwił bowiem stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże to naruszenie przepisów proceduralnych nie uzasadnia wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem nie stanowi ono naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podsumowując, skoro Przyzakładowy Punkt Przedszkolny "Nasze Dzieci" jest prowadzony przez Powiat Nowosądecki i placówka ta nie ma charakteru publicznego, albowiem nie prowadzi rekrutacji w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, lecz stanowi ofertę wyłącznie dla pracowników starostwa nowosądeckiego, zaskarżona decyzja o skreśleniu jej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych odpowiada prawu. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.