III SA/Kr 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. L. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną przez M. F. (dalej skarżący) decyzją z dnia 14 maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 5 ust. 5 oraz ust. 3 b ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz. U. z 2018r. poz. 554 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Starosta pismem z dnia 7 lutego 2018 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu. Podstawą wszczęcia postępowania był wniosek Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2017 r., w którym zawarto informację, że decyzja o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna z dniem 18 marca 2015 r. Wobec powyższego postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy zakończyło się wydaniem przez Starostę decyzji w dniu [...] 2018 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że po otrzymaniu wniosku od Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2017 r. oraz wezwaniu skarżącego do złożenia stosownego oświadczenia o miejscu zamieszkania (co też uczynił w dniu 29 stycznia 2018 r.), zapewniając mu czynny udział w toku tego postępowania, wydał rozstrzygnięcie o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący podniósł, że nie odmówił rejestracji w Urzędzie Pracy. Wskazał, że znalazł się w trudnej sytuacji rodzinnej w związku z koniecznością operowania córki i przeprowadzką do W. Podniósł, że korespondencja zawierająca decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań, nie była mu doręczana, gdyż przychodziła pod adres k, który był zmuszony opuścić. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w niniejszej prawie zaistniały przesłanki z przepisu art. 5 ust. 5 w zw. z art. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakładające na organ I instancji obowiązek zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. w sprawie uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja powyższa została wysłana na adres skarżącego przesyłką poleconą. W związku z nieobecnością adresata w dniu 4 marca 2015 r. oraz w dniu 11 marca 2015r. została pozostawiona informacja o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. We wskazanym terminie adresat nie podjął przesyłki, dlatego w dniu 18 marca 2015 r. przesyłka została zwrócona nadawcy. Przesyłkę tę uważa się za doręczoną, o czym stanowi przepis art. 44 k.p.a. Wobec jej niezaskarżenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia, decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 kwietnia 2015 r. W dniu 14 listopada 2017r. został także złożony wniosek przez uprawniony organ o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu. Kolegium nie mogło więc uwzględnić zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż dopóki skarżący posiada status dłużnika uchylającego się do zobowiązań alimentacyjnych, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., nie może odstąpić od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący zaś nie udowodnił ustania przyczyn zatrzymania prawa jazdy, o których stanowi przepis art. 5 ust. 6 ww. ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący w jej treści powtórzył argumentację odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego adwokat M. L. podtrzymała skargę, podnosząc, że skarżący zarejestrował się w Urzędzie Pracy, ale wskutek życiowych okoliczności nie stawił się na wyznaczony termin. Skarżący nie został pouczony przez organ o konieczności zawiadomienia o zmianie adresu. Prawo jazdy jest mu niezbędne z uwagi na przebywanie syna w szpitalu w W i tam dojeżdżanie. Skarżący oświadczył, że z adresu przy ul. K w K wyprowadził się w 2014 r. i nigdy nie był w urzędzie w sprawie decyzji o uznaniu go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań. Sprecyzował, że jedynie rejestrując się jako bezrobotny w urzędzie pracy był w K przed wyprowadzką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli według wyżej wskazanych kryteriów decyzji wydanych w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 5 ust. 5 oraz ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Zgodnie z art. 5 ust. 3b i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 oraz z 2018 r., poz. 20 i 305) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Stosownie zaś do art. 5 ust. 5 ww. ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z analizy powyższych regulacji zatem wynika, że prawidłowość procedowania w tego rodzaju sprawach przedstawia się następująco, mianowicie starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest - wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a drugą - wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest zatem (...) - decyzją o charakterze związanym (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2773/17; LEX nr 2496734). Podzielając w pełni to stanowisko Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie został skierowany wniosek - Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2017 r. - w którym zawarto informację, że decyzja o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zdaniem organu "stała się ostateczna z dniem 18 marca 2015 r." - do właściwego starosty ( w tym wypadku Starosty). Niewątpliwie zatem obowiązek wynikający z pkt 2 ust. 3b art. 5 ustawy został co do zasady wypełniony. Wobec jednakże okoliczności wynikających już z odwołania od decyzji I instancji, a następnie podniesionych w skardze i na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego z urzędu, że korespondencja zawierająca decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań, nie była mu doręczana oraz, że z adresu przy ul. K w K wyprowadził się w 2014 r. i nigdy nie był w urzędzie w sprawie decyzji o uznaniu go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań, Sąd na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. postanowił dopuścić dowód z akt postępowania zakończonego decyzją o uznaniu skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań i w tym celu rozprawę tę odroczył z terminem na piśmie. Analiza akt wskazanego postępowania administracyjnego doprowadziła Sąd do uznania, że wbrew twierdzeniom organów orzekających, decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych - nie została skarżącemu skutecznie doręczona. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (pismo z dnia 20 stycznia 2015 r. k. 7 akt administracyjnych), jak i wskazana decyzja zostały skierowane do skarżącego na adres - K, ul. K – pod którym, jak podniósł skarżący w skardze od sierpnia 2014 r. już nie mieszkał. Przesyłki zawierające powyższą korespondencję zostały zwrócone do organu z adnotacją doręczyciela "Zwrot nie podjęto w terminie". Ponadto, jak trafnie podniosła pełnomocnik skarżącego z urzędu, skarżący nie został też przez organ pouczony o konieczności zawiadomienia organu o zmianie adresu. Wobec powyższego organ wydający decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie mógł w ocenie Sądu powołać się na fikcję doręczenia zastępczego, o której mowa w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Po pierwsze, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Po drugie, najistotniejsze w tej sprawie, wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia pisma, nie dotyczy pisma z niewłaściwym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Aby więc można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji gdy pismo kierowane było na adres strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. W sytuacji wskazania niewłaściwego adresu odbiorcy brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1495/18; LEX nr 2633915 i przywołane tam orzeczenia: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 305/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 399/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 112/17). W takim razie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy. Jego mocą starosta wydaje bowiem decyzję na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3b tego artykułu, tj. złożonego przez właściwy organ dłużnika w związku z ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W sytuacji, gdy jedyną stroną postępowania o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych był tylko skarżący, nie tylko że można mówić o tym, iż decyzja kończąca to postępowanie nie została skutecznie doręczona, co nie weszła w ogóle do obrotu prawego. We wniosku skierowanym do starosty zostały więc zawarte informacje co do ostateczności decyzji uznającej skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, które okazały się nieprawidłowe. Organ I instancji o nich nie wiedział, a obiektywnie one istniały w chwili wydawania przez ten organ decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. SKO, działające natomiast jako organ odwoławczy, kwestii z tym związanych nie zweryfikowało, naruszając tym samym postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Istotnie, decyzja wydawana w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją związaną. Oznacza to jednak tylko tyle, że organowi właściwemu przepisy prawa materialnego dla konkretnie stwierdzonego stanu faktycznego przewidziały jeden, precyzyjnie określony skutek, nie pozostawiając mu wyboru spośród rozwiązań możliwych, przy zastosowaniu kryteriów innych niż legalność. Nie oznacza to zatem, zdaniem Sądu, że organ właściwy w sprawie zatrzymania prawa jazdy w sytuacji, gdy konkretne okoliczności stanu faktycznego, od których stwierdzenia przewidziany jest materialnoprawny skutek, nie wystąpiły, ma okoliczności te pominąć. Przyjęcie bowiem innego poglądu oznaczałoby, że organ ma działać automatycznie i bez znaczenia dla kwestii rozstrzygnięcia jest zaistnienie, bądź nie, przesłanek do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wszakże także i ten organ powinien działać w granicach i na podstawie prawa. Powyższe nie oznacza więc weryfikacji postępowania i decyzji uznającej dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, lecz stwierdzenia właśnie zaistnienia przesłanki – ostateczności decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań, a więc prawdziwości wniosku z art. 5 ust. 3b ustawy - warunkującej wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Stąd brak podjęcia wyjaśnień w tym zakresie przez Kolegium należało ocenić jako działania naruszające zasady prawdy materialnej i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.). Niewątpliwie zatem nie zaistniała pierwsza z przesłanek do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy - wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Okoliczności tych przy ocenie legalności kontrolowanych decyzji Sąd nie mógł pominąć jeszcze z jednego względu, mianowicie skarżący nie miał dotąd możliwości ich podniesienia, jak dopiero w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, skoro o postępowaniu o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wiedział. Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji orzekające organy obydwu instancji dopuściły się wiec naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 5 oraz ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. - w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Wadliwość kontrolowanych decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wynika bowiem z tego, że są one ściśle uzależnione od decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Brak zaś poczynienia przez organ odwoławczy wyjaśnień w tym względzie czyni również zaskarżoną decyzję wadliwą, bo wydaną z naruszeniem także przepisów postępowania – artykułów 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zatem z tych powodów skarga osiągnęła zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.