III SA/Kr 738/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję personalną Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją Nr [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] m.in. przeniesiono z dniem 1 lutego 2007r. kpt J. P. na stanowisko "Dowódca zastępu w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej – [...] Nr [...] w zmianowym systemie czasu służby stałej". Jako podstawę prawną przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe wskazano art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.) oraz według art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na uzasadnienie podano, że J. P. zajmował stanowisko "Specjalista w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej – Jednostka Ratowniczo-Gaśnicza Nr [...]", które istniało do dnia 31 stycznia 2007r. W wyniku Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 13, poz. 1037) został wydany nowy Regulamin Organizacyjny Komendy Państwowej Straży Pożarnej, który wszedł w życie 1 lutego 2007r. i zajmowane dotychczas przez J. P. stanowisko uległo likwidacji. Podano, że zgodnie z nowym regulaminem Komenda Państwowej Straży Pożarnej posiada 182 etaty, w tym 32 stanowiska oficerskie (16 w systemie codziennym i 16 w systemie zmianowym), 51 stanowisk aspiranckich ( 5 w systemie codziennym i 46 w systemie zmianowym), 98 stanowisk podoficerskich (1 w systemie codziennym i 97 w systemie zmianowym) oraz 2 etaty cywilne. Podniesiono, że rozpatrując możliwości przeniesienia na niższe stanowisko kpt J. P. w związku z likwidacją dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska "wzięto pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej", że "na dzień likwidacji stanowiska – specjalista stwierdza się, że wszystkie stanowiska równorzędne są obsadzone", a "najwyższym wolnym stanowiskiem jest stanowisko aspiranckie – dowódca zastępu, na które przeniesiono strażaka niniejszą decyzją". Od tej decyzji odwołał się J. P., który w odwołaniu nie przedstawił żadnych zarzutów. Decyzją Nr [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] uchylono Decyzję Nr [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] i skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podając na uzasadnienie, że decyzja zawiera wadę formalną, albowiem nie zawiera uzasadnienia zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Decyzją Nr [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] m.in. przeniesiono z dniem 15 maja 2007r. kpt J. P. na stanowisko "Dowódca zastępu w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej – [...] Nr [...] w zmianowym systemie czasu służby stałej". Wydając niemal identyczną jak poprzednia decyzję nie nadano jej jedynie rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto wskazano identyczną podstawę prawną wydanej decyzji i sporządzono niemal identycznie jej uzasadnienie. Od decyzji tej odwołał się J. P., który w odwołaniu także nie przedstawił żadnych argumentów. Decyzją Personalną Nr [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]. w pkt 1 zmieniono "termin mianowania kpt J. P. na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 maja 2007r. na dzień 18 czerwca 2007r.", a w pkt 2 – w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie decyzji w części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy oprócz argumentów podanych przez organ I instancji, powołano się na uzasadnienie wyroku WSA w W. z dnia 24.11.2004r. II SA 3635/03 wskazujące, że jest to decyzja uznaniowa i granice tego uznania określa art. 7 kpa. Nadmieniono też, że odwołujący się zachowuje za zgodą Komendanta Głównego PSP i stosownie do art. 89 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy prawo do zaszeregowania zasadniczego według 9 grupy. Na uzasadnienie częściowej zmiany decyzji podano, że: "zaskarżonej decyzji nie nadano uzasadnionego rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd w niniejszej decyzji zachodziła konieczność zmiany zaskarżonej decyzji w zakresie terminu przeniesienia kpt J. P. na stanowisko dowódcy zastępu." J. P. złożył skargę od decyzji organu II instancji z dnia [...], w której zarzucił, że w wyniku reorganizacji nie zlikwidowano stanowiska zajmowanego przez niego, a jedynie zmniejszono liczbę tych stanowisk nie wyjaśniając mu, dlaczego właśnie jego pozbawiono tego stanowiska. Podniósł, że istniała także możliwość zaproponowania mu stanowiska równorzędnego oraz, że tzw. uznanie administracyjne oznacza uznanie w ramach wyważonego interesu społecznego i indywidualnego, a w decyzji pominięto interes indywidualny ignorując fakt długoletniego stażu pracy, ciągłego podnoszenia kwalifikacji i odbywania szkoleń. Nie oceniono też, czy reorganizacja była uzasadniona, a jej przebieg był prawidłowy. Zarzucił, że pomimo tego, iż wielu strażaków znajdowało się w analogicznej sytuacji i wniosło odwołania, tylko część odwołań uwzględniono naruszając zasadę równości. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny II instancji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w ramach reorganizacji zlikwidowano wszystkie stanowiska specjalistów w jednostkach ratowniczo- gaśniczych, że badając w całej Komendzie PSP stanowiska równorzędne nie znaleziono takiego stanowiska wolnego, a więc nie obsadzonego. Podano także, że nieprawdą jest, aby jakiekolwiek odwołanie było załatwione pozytywnie, a jedynie w wyniku odwołań część decyzji uchylono z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przekazując je do ponownego rozpatrzenia, a nadto, podano, iż nie jest prawdą, aby wszyscy strażacy, których dotknęła reorganizacja byli w analogicznej sytuacji. Zaznaczono też, że podjęto szereg działań po to, aby przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe było jak najmniej uciążliwe szczególnie pod względem finansowym. Na rozprawie w dniu 8 października 2007r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów nadesłanych do akt o sygn. [...], w których w toku postępowania sądowego organ przedstawił szereg dokumentów – regulaminy organizacyjne, zarządzenia, decyzje i tabele wskazujące na liczbę i rodzaj stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Państwowej Straży Pożarnej, a m.in. Decyzję Nr [...] z dnia [...] organu I instancji o zmianie treści tabeli określającej liczbę i rodzaj stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Państwowej Straży Pożarnej, Zarządzenie [...] z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którym zatwierdzono te zmiany, a które weszły w życie z dniem 1 lipca 2007r. Na rozprawie tej Sąd przyjął oświadczenie skarżącego, który stwierdził, że w Komendzie obecnie jest wolne stanowisko specjalisty, które zaproponowano jednej z osób będącej w takiej samej jak on i kapitan J. F. sytuacji, a także, iż w wyniku kolejnej reorganizacji od dnia 1 lipca 2007r. pojawiły się w jednostkach stanowiska specjalisty. Pełnomocnik organu oświadczył, że istotnie na dzień 1 lipca 2007r. zwiększona została ilość stanowisk specjalisty o jedno. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skarga jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje fakt, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 13a ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą - Rozporządzenie z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037), które weszło w życie 25 sierpnia 2006r. i mogło stanowić podstawę reorganizacji komend. Niespornym jest także to, że w niniejszej sprawie organy administracyjne przenosząc skarżącego na niższe stanowisko służbowe powołały przepis wskazano art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy, który wskazuje na Komendanta Państwowej Straży Pożarnej jako przełożonego skarżącego mającego uprawnienia do przenoszenia strażaka na inne stanowisko służbowe oraz przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, który brzmi: "Strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko" Ustawowym wymaganiem przeniesienia strażaka na niższe stanowisko jest więc łącznie: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska i 2) brak możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko. O ile w zasadzie poza sporem pozostaje fakt likwidacji z dniem 31 stycznia 2007r. stanowiska specjalisty w jednostce ratowniczo-gaśniczej Nr [...] i brak wolnego równorzędnego stanowiska w tej jednostce wchodzącej w skład Komendy Państwowej Straży Pożarnej , to organ administracyjny nie wyjaśnił, czy brak było wolnych równorzędnych stanowisk w całej Komendzie PSP na ten dzień, gdyż zostały już wcześniej obsadzone i dlaczego ewentualnie ograniczył się do badania istnienia wolnych stanowisk równorzędnych w tej jednostce ratowniczo-gaśniczej. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle niezbędne, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż "wzięto pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie ". Nie wyjaśniono też, czy w okresie od wydania przez organ I instancji decyzji Nr [...] z dnia [...] (a więc jeszcze przed jej zatwierdzeniem i obowiązywaniem) obsadzano tego rodzaju stanowiska równorzędne i z jakiego powodu. Wyjaśnienia wymaga też okoliczność, kiedy w Komendzie PSP po dniu 1 lutego 2007r. pojawiły się ponownie stanowiska specjalisty lub stanowiska równorzędne, a to wobec oświadczeń stron złożonych na rozprawie, że takowe pojawiły się po kolejnej reorganizacji, która weszła w życie 1 lipca 2007r., a więc w wyniku wydania przez organ I instancji Decyzji Nr [...] z dnia [...]. Nie sposób nie zauważyć tego, że organ II instancji wydając zaskarżoną Decyzją Personalną w dniu [...] musiał już wiedzieć, że organ I instancji prawie miesiąc wcześniej wydał kolejną decyzję zmieniającą treść tabeli określającej liczbę i rodzaj stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Państwowej Straży Pożarnej . Co prawda organ II instancji wydał zarządzenie zatwierdzające te zmiany w dniu 20 czerwca 2007r., nie mniej – zdaniem Sądu – organ I instancji winien zasygnalizować organowi II instancji przed ostatecznym rozstrzygnięciem odwołania treść wydanej już przez siebie decyzji wprowadzającej w tak szybkim czasie kolejne zmiany w tym zakresie i możliwość pojawienia się stanowisk zlikwidowanych 31 stycznia 2007r. lub równorzędnych - choćby w tym celu, aby nie dopuścić do jakichkolwiek podejrzeń o manipulację takimi stanowiskami. Nie wiadomo też, z jakiego powodu organ II instancji wydając "decyzję personalną" w tym zakresie - przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nazwał "mianowaniem", a więc niezgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowiącego podstawę prawną wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24.11.2004r. o sygn. akt II SA 3635/03 (opubl. LEX 162215), nie mniej zwraca uwagę, że pojęcie uznaniowości nie oznacza dowolności. Zdaniem Sądu - pomimo tego, iż decyzja jest oparta o uznanie administracyjne, to taka decyzja winna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Takiego uzasadnienia zabrakło w niniejszej sprawie. Zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie pozwalają Sądowi na rzetelną ich weryfikację. Sąd nadto podkreśla, że sytuacja prawna skarżącego jest szczególna, bowiem w sytuacji likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce - zasadą jest przeniesienie go na stanowisko równorzędne. W tej sytuacji, to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu takiej osoby na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie było i nie ma możliwości przeniesienia jej na inne równorzędne stanowisko. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a przeto uznał skargę za uzasadnioną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje – jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.