III SA/Kr 739/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza M. S. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2023 r. nr SKO.NP/4115/72/2023 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 marca 2023 r., znak: SKO.NP/4115/72/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 9 lutego 2023 r., znak: [...], odmawiającej przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną J. P. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 9 lutego 2023 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art.3 pkt 11, art. 16a, art. 20, art. 23 ust 1 i 2, art.24, art. 26, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz.615 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 r. poz. 1481) w zw. z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466) – Wójt Gminy W. odmówił przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną J. P. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał historię pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez wnioskodawcę, przytoczył art. 87 i art. 23 k.r.o. i wskazał, że zaistniała przesłanka negatywna określona w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Działając na skutek odwołania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 marca 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa odmowy (art. 27 ust. 5 u.ś.r.) jest nieuzasadniona, bo zbieg uprawnień specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na dzień wydania decyzji z dnia 9 lutego 2023 r. nie zaistniał. W dniu 7 stycznia 2022 r. wnioskodawca wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 21 lutego 2022 r. odmówiono mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 23 marca 2022 r. decyzja odmowna została utrzymana w mocy. W dniu 24 października 2022 r. skarga została oddalona przez sąd (sygn. akt III SA/Kr 670/22). Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. Prezes Zarządu J. Sp. z o.o. w K. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych i faktycznych pozwalających na skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki, oraz że wnioskodawca nie wykazał, iż zakres sprawowanej opieki uniemożliwia w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 26 stycznia 2023 r., wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z żoną w domu wyposażonym w podstawowy sprzęt codziennego użytku. Rodzina utrzymuje się z renty socjalnej żony oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Żona jest osobą przewlekle chorą, pozostającą w stałym leczeniu w poradni okulistycznej, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga pomocy i opieki osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, ponieważ bardzo słabo widzi; twierdzi, że dostrzega jedynie kontury. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, gdyż zna otaczające ją przedmioty. Sama się ubiera, spożywa posiłki, które przygotowuje małżonek. W niektórych czynnościach, np. kąpieli, podawaniu leków w wyznaczonych porach, robieniu zakupów, wizytach u lekarza czy sprzątaniu, wymaga pomocy męża. Wnioskodawca w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 6 listopada 2014 r. Gospodarstwo rolne o powierzchni 2,1838 ha (2,7385 hap) zostało wydzierżawione na 10 lat. Dalej organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Deklarowane przez wnioskodawcę czynności związane z opieką nad żoną to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego. Tym samym nie wykazał on, aby jego zaangażowanie w opiekę nad żoną było przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej, szczególnie, że praca w gospodarstwie rolnym, które wydzierżawił, pozwala na dużą elastyczność. Rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne (zarządzać nim) i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2022 r. w sprawie z innej skargi skarżącego (sygn. akt III SA/Kr 670/22) na kanwie identycznego stanu faktycznego. Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) M. P. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji brak prawdy obiektywnej i rzeczywistej. Obydwa organy oparły się w całości na wywiadzie środowiskowym sporządzonym przez osobę z wykształceniem socjalnym (nie-medycznym), podczas gdy orzeczenia lekarskie żony skarżącego jednoznacznie wskazują stopień niepełnosprawności i jednostkę chorobową. Skarżący podał, że nie rozumie, dlaczego organ pierwszej instancji na podstawie tego samego orzeczenia wcześniej wydawał decyzje pozytywne, a po kilku latach nagle zmienia swoje stanowisko, choć kryteria ustawowe i orzeczenie lekarskie nie uległy zmianie, a stan zdrowia żony pogorszył się. Podobną argumentację skarżący zawarł w piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390; dalej: ustawa). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 2, przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 764 zł. "W celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie nie tylko należy do kręgu osób w przepisie wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Podobnie jak w przypadku przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić należy, że przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki" (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2023 r., III SA/Kr 1302/22, CBOSA oraz powołane ta orzecznictwo). Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń organu, skarżący M. P. zamieszkuje wspólnie z żoną w domu wyposażonym w podstawowy sprzęt codziennego użytku. Rodzina utrzymuje się z renty socjalnej J. P. oraz zasiłku pielęgnacyjnego. J. P. jest osobą przewlekle chorą, pozostającą w stałym leczeniu w Poradni Okulistycznej. J. P. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w T. z dnia 19 marca 1992 r., która zaliczyła J. P. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. W treści orzeczenia widnieje zapis, że inwalidztwo jest spowodowane stanem narządu wzroku, istnieje przed 16 rokiem życia (III grupa), a inwalidztwo I grupy od lutego 1992 r. J. P. wymaga pomocy i opieki osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, ponieważ bardzo słabo widzi, twierdzi, że dostrzega jedynie kontury. J. P. po mieszkaniu porusza się samodzielnie, ponieważ zna otaczające ją przedmioty. J. P. sama się ubiera, spożywa posiłki, które przygotowuje małżonek. W niektórych czynnościach np. kąpieli, podawaniu leków w wyznaczonych porach, robieniu zakupów, wizytach u lekarza czy sprzątaniu wymaga pomocy męża. Skarżący podał, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 6 listopada 2014 r. Gospodarstwo rolne o powierzchni 2,1838 ha stanowiącej 2,7385 hap, zostało wydzierżawione (potwierdza to umowa dzierżawy zawarta w dniu 6 listopada 2014 r. na okres 10 lat pomiędzy M. P. i J. P. a A. M.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił, że czynności wykonywane przez skarżącego w ramach opieki na żoną mają zasadniczo charakter typowych czynności codziennych i – zważywszy na ich charakter i zakres – mogą być łączone z pracą (nie implikują konieczności rezygnacji z pracy). Dodatkowo warto w ślad za organem odwoławczym zauważyć – skoro skarżący wskazuje na zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym (od 6 listopada 2014 r.) – że: "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, CBOSA). W tym kontekście należy też dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając ten sam stan faktyczny pod katem tożsamej w istocie przesłanki (w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) – stwierdził, że: "Zakres opieki nie uniemożliwia osobie opiekującej się podjęcia zatrudnienia, a szczególnie w gospodarstwie rolnym. (...) W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącego w opiekę nad żoną było przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej. Skarżący nie wykonuje w związku z opieką nad żoną w zasadzie żadnych czynności typowo opiekuńczych, ekstraordynaryjnych. Takie czynności jak sprzątanie czy przygotowywanie posiłków należą do zwykłych codziennych czynności, które osoby pracujące zawodowo wykonują po powrocie z pracy. Posiłki żona skarżącego spożywa samodzielnie, zatem skarżący może przygotować posiłek przed wyjściem do pracy. Nadto skarżący może skorzystać z usług opiekuńczych. Praca w gospodarstwie rolnym pozwala na dużą elastyczność, zatem brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy, a sprawowaniem opieki nad żoną, tym bardziej, że niepełnosprawność żony powstała przed 16 rokiem życia, a inwalidztwo I grupy datuje się od 1992 roku" (wyrok z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 670/22). Nawiązując do treści skargi, wskazać należy, że organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności na podstawie wywiadu środowiskowego, będącego miarodajnym dowodem. Sąd podziela również zaprezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię odnośnych przepisów, wedle której orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie stwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji, orzeczenie o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów) samo przez się nie wyklucza ani nie znosi powinności badania – w kontekście przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście wyklucza on podjęcie zatrudnienia. Podnoszona w skardze okoliczność, że skarżący wcześniej otrzymywał przedmiotowe świadczenie, nie może być podstawą do kwestionowania poczynionych obecnie ustaleń, które jawią się jako prawidłowe, zwłaszcza gdy wcześniejsze rozstrzygnięcia nie były poddane kontroli sądowej ani instancyjnej. Organ ocenił zebrany materiał dowodowy prawidłowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował i zastosował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 16a ust. 1 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.