III SA/Kr 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 101 ust. 1, art. 107 ust. 5b, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 823) odmówił I. P. przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy Dzwonek". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 18 września 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek I. P. o udzielenie pomocy finansowej dla dwojga dzieci ze środków programu wspierającego uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" na rok szkolny 2014/2015. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni wraz z mężem oraz czworgiem dzieci tworzą sześcioosobową rodzinę zamieszkującą na terenie Gminy. Jedno z dzieci jest uczniem szkoły podstawowej w P, a drugie uczęszcza do gimnazjum w T. W dniu 16 lipca 2014 r. I. P. podpisała deklarację uczestnictwa w projekcie "Pierwszy dzwonek", do wniosku dołączyła oświadczenie o zapoznaniu się z regulaminem projektu. Organ stwierdził, że wniosek zawierał braki w zakresie oświadczeń i dokumentów, na mocy których organ mógłby ustalić dochód rodziny. Wnioskowane świadczenie przyznawane jest bowiem na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 pkt 1 lit. c jako zasiłek celowy. Jest to świadczenie celowe, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia przez rodzinę kryterium dochodowego. W związku z brakami podania organ stosownie do art. 107 ustawy o pomocy społecznej wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia zaświadczenia lub oświadczenia M. P. o wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem negatywnego załatwienia sprawy. Wezwanie zostało doręczone 9 października 2014 r. co oznacza, że wyznaczony termin upłynął w dniu 16 października 2014 r. Pomimo upływu terminu I. P. nie stawiła się w ośrodku, ani też nie złożyła oświadczeń i dokumentów wskazanych w wezwaniu, a wymaganych przepisami prawa. Organ przyjął, że I. P. nie wykazała chęci współdziałania z pracownikiem socjalnym w zakresie niezbędnym do ustalenia jej aktualnej sytuacji materialnej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do świadczeń z pomocy społecznej, co do zasady, pozostaje zależne od sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny wnioskodawcy. Konsekwencją powyższego jest uregulowanie art. 11 ust. 2 ustawy zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Reasumując organ I instancji stwierdził, że skoro pomoc finansowa w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" stanowi zasiłek celowy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, to należy uznać, że wnioskodawczyni nie wykazała chęci współdziałania z pracownikiem socjalnym, co stanowi zgodnie z art. 11 ust. 2 wspomnianej ustawy podstawę odmowy przyznania pomocy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się I. P. wnosząc od niej odwołanie i zarzucając jej: 1. Naruszenie warunków i trybu przyznawania wsparcia określonych w regulaminie projektu "Pierwszy dzwonek" 2. Tworzenie przez GOPS własnych regulacji dotyczących zasad przyznawania wsparcia w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" tj. powołanie się na ustawę o pomocy społecznej 3. Błędy formalne W uzasadnieniu środka odwoławczego I. P. przyznała, że została wezwana do uzupełnienia braków wniosku. Uznała jednak, że brak jest podstaw w przepisach prawa do żądania od niej dokumentów i nie uczyniła zadość wezwaniu. Ponadto wskazała, że spełniła wszystkie wymogi do uzyskania prawa pomocy wskazane w regulaminie projektu "Pierwszy dzwonek" tym samym powinno być ono jej przyznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że samorząd Województwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 8 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych udzielił dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań – w drodze uchwały nr [...] zarządu Województwa z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia regulaminu projektu "Pierwszy dzwonek". Uchwała ta określa regulamin przyznania dotacji dla gmin na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa [...] w zakresie zwiększenia ich szans edukacyjnych. Tym samym zarząd Województwa działając w ramach własnych kompetencji zdecydował o przeznaczeniu środków finansowych na wsparcie zadania mieszczącego się w katalogu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja programu "Pierwszy dzwonek", który jest finansowany ze źródła zewnętrznego względem budżetu gminy powinna następować na podstawie przepisów obowiązującego prawa, nie zaś regulaminów, wytycznych, okólników nazywanych w literaturze przedmiotu "prawem powielaczowym". Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej albowiem inna interpretacja stałaby w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Regulamin projektu "Pierwszy dzwonek" nie jest bowiem prawem powszechnie obowiązującym i nie może być podstawą wydania decyzji w sprawach indywidualnych. Jeśli więc do pomocy finansowej w ramach wspomnianego projektu stosujemy przepisy ustawy o pomocy społecznej organ miał prawo żądać od wnioskodawczyni przedstawienia dodatkowych dokumentów, a nie uczynienie zadość wezwaniu stanowiło brak współdziałania strony z organami administracyjnymi i tym samym uzasadniało odmowę udzielenia wsparcia. Od powyższej decyzji I. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.; 2. Wydanie decyzji bez znajomości celu, zasad i warunków przyznania wsparcia dla rodzin wielodzietnych 4+ w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" w tym sprzeczności z zawartą przez gminę P z Województwem [...] umową z dnia 27.08.2014 r.,; 3. Brak poszanowania dla szczególnych praw rodziny wielodzietnej poprzez naruszenie zapisów art. 71 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, wydanie decyzji o wypłacie wsparcia dla jej dzieci oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi I. P. podniosła, że organy administracyjne błędnie uznały, że regulamin projektu "Pierwszy dzwonek" nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie powołała się nie tylko na uchwałę Zarządu Województwa , ale również na umowę zawartą pomiędzy Gminą P a Województwem [...]. W konsekwencji skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do żądania od niej jakichkolwiek dodatkowych dokumentów niż wskazane w regulaminie wspomnianego projektu i że przyznanie pomocy w tym przypadku nie zależy od sytuacji dochodowej rodziny. Równocześnie skarżąca wskazała, że wsparcie przyznawane w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" nie jest zasiłkiem celowym, ale odrębnym świadczeniem, do którego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej. Świadczy o tym przede wszystkim inny cel przyznania środków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty merytoryczne zawarte w części motywacyjnej zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Zarząd Województwa Uchwałą nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. przyjął regulamin projektu "Pierwszy dzwonek" polegającego na przyznaniu dotacji dla gmin na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa [...] w zakresie zwiększania ich szans edukacyjnych. Zgodnie z regulaminem wsparcie jest finansowane z dotacji celowej przyznawanej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa. Tym samym zarząd Województwa działając w ramach własnych kompetencji zdecydował o przeznaczeniu środków finansowych na wsparcie zadania mieszczącego się w katalogu pomocy społecznej. Zadania z zakresu pomocy społecznej są zadaniami publicznymi, niemniej nie zostały one bezpośrednio wyrażone w Konstytucji RP, ich unormowaniem zajmuje się ustawa. Zadania publiczne to obszary zastrzeżone przez prawo dla administracji, obejmujące sprawy wykraczające poza możliwości jednostki (odwołanie do subsydiarności). Ich istotą jest rozwiązywanie problemów zbiorowości na podstawie określonych zasad etycznych, praw i wolności człowieka. Opisany projekt bez wątpienia jest programem osłonowym w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z tym organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że mają do niego zastosowanie przepisy cytowanej ustawy. Realizacja bowiem programu finansowanego ze źródła zewnętrznego (innego niż budżet gminy) powinna następować na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 115 ustawy o pomocy społecznej jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. W tym miejscu zaznaczyć należy, że organy uprawnione były do badania wniosku I. P. złożonego w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w niniejszej sprawie organy w sposób nieuprawniony zawęziły badanie wniosku strony jedynie do kryteriów określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, czyli kryteriów przesądzających o możliwości przyznania zasiłku celowego. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 ustawy sformułowania "może". Oznacza to, że organ jest uprawniony do jej podjęcia, po wcześniejszym ustaleniu istnienia przesłanki z art. 7 i kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy, w granicach od min. do max świadczenia przewidzianego w ustawie, przy istnieniu prawnego wymogu należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tj. w sposób umożliwiający jego kontrolę. Zatem jeżeli wziąć jedynie pod uwagę możliwość przyznania świadczenia w ramach przepisów statuujących zasiłek celowy, to faktycznie ustalenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie byłoby niezbędne. Jednakże ustawie o pomocy społecznej znane są świadczenia, których przyznanie nie jest uzależnione od kryterium dochodowego. Taką formę pomocy stanowi specjalny zasiłek celowy uregulowany w art. 41 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. W niniejszej sprawie obowiązkiem organów orzekających było zbadanie przesłanek wynikających również z zacytowanego powyżej przepisu. Bez wątpienia rodzina I. P. jest rodzina wielodzietną 4+, w której jedno dziecko jest uczniem Szkoły Podstawowej w P, a drugie dziecko uczęszcza do gimnazjum w T. Zgodnie z regulaminem projektu każda rodzina wielodzietna z czworgiem i więcej dzieci z których co najmniej jedno dziecko w rodzinie jest uczniem, może ubiegać się o jednorazowe wsparcie na dofinansowanie zakupu artykułów edukacyjnych oraz pomocy dydaktycznych. Fakt, że wnioskodawczyni nie złożyła oświadczeń i dokumentów na mocy których organ mógłby ustalić dochód rodziny nie przesądza jeszcze o konieczność odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek", bowiem w tej sytuacji należało rozważyć inne możliwości przyznania świadczenia, które stwarza ustawa o pomocy społecznej. Obowiązkiem organu było wziąć pod uwagę fakt udzielenia zewnętrznej pomocy finansowej w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" i cel tej dotacji. Rozpoznanie niniejszej sprawy tylko w granicach przesłanek określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej spowodowało, że nie zostało przeprowadzone postępowanie odnośnie wszystkich potrzeb skarżącej i jej rodziny oraz okoliczności uzasadniających przyznanie wsparcia w okolicznościach gdy postępowanie prowadzone było na wniosek strony, to organy nie mogły zmienić jego zakresu według własnego uznania. Należy zauważyć, że Gmina P zawarła z Województwem [...] umowę o przyznanie dotacji na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa [...] w zakresie zwiększania ich szans edukacyjnych w ramach projektu "Pierwszy dzwonek". Zgodnie z § 1 pkt 2 tej umowy dotacja została przeznaczona na pokrycie kosztów wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ spełniających kryteria określone w regulaminie, z tym że regulamin nie określał kryterium dochodowego. Z tego wynika, że Gmina podpisując wyżej wymienioną umowę zgodziła się, że w oparciu o ustawę o pomocy społecznej będzie przyznawała wsparcie dla uczniów w zakresie zasiłków celowych albo specjalnych zasiłków celowych dla dzieci w rodzinach wielodzietnych 4+. W tych warunkach organ powinien w oparciu o art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. załatwiać wsparcie dla wskazanych uczniów szybko i bez zbędnego formalizmu. Gmina podpisując umowę miała pełną wiedzę, że postępowanie w tych sprawach miało być załatwiane szybko i bez zbędnych wymagań, co wynikało z dołączonych do umowy załączników oraz z faktu, że wsparciem miały zostać objęte wszystkie dzieci spełniające przesłanki określone regulaminem i to bez względu na kryterium dochodowe. W tych okolicznościach gmina mogła przyznawać wsparcie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a szczególną i wyjątkową przesłanką wymaganą do przyznania specjalnego zasiłku celowego w tym przypadku było pobieranie nauki w szkole przez dziecko - ucznia w rodzinie wielodzietnej 4+. Zdaniem sądu dążenie organów do ograniczenia zakresu rozstrzygnięcia do kwestii zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a., a także zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, o której mowa w art. 12 K.p.a. Decyzja wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego powinna być przekonująca, aby nie było wątpliwości, że okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji takiej musi wynikać także i to, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz nie pominął jej żądań - oczekiwań od organu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.