III SA/Kr 743/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . W dniu [...] M. K. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od dnia 01.08.2005r. do dnia 01.08.2006r. powierzchni 77,7m² pasa drogowego ul. [...] w K. celem umieszczenia kiosku. Postanowieniem z dnia [...] Zarząd Dróg i Komunikacji zawiadomił wnoszącego, że "zostało zakończone postępowanie wyjaśniające w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] pod lokalizację ogródka kawiarnianego". . Na karcie 4 akt administracyjnych zalega kserokopia planu bez opisu i skali dotycząca rejonu ul. [...], na której kolorem zielonym zaznaczono prawdopodobnie jakiś ciąg komunikacyjny, a kolorem żółtym prostokąt opisany jako "lokalizacja kiosku" z nałożeniem się tego prostokąta w ok. 40% na obszar zaznaczony kolorem zielonym. Na karcie 7 tych akt zalega tzw. "notatka" ze szkicem bez opisu i skali, na którym to szkicu zaznaczono prostokąt opisany jako "Kiosk pow. 77,7m²", a w pobliżu tego prostokąta na pasie koloru szarego oznaczonym jako "chodniki" zaznaczono kolorem czerwonym prostokąty opisane jako: "parkujące samochody – przy braku chodnika piesi zmuszani są do poruszania się jezdnią". Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił wydania zezwolenia M. K. na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] tymczasowego obiektu budowlanego – kiosku o pow. 77,7m² na uzasadnienie podano, że po przeprowadzeniu w dniu [...] wizji w pasie drogowym ul. [...] "stwierdzono, iż chodnik prowadzący wzdłuż wymienionej ulicy, w pobliżu kiosku (...) jest niedostępny dla pieszych m. in. z uwagi na parkujące samochody, które jednocześnie przesłaniają pole widoczności na dojeździe do wjazdu na plac parkingowy przed budynkiem Centrum Handlowego "T.". Organ podkreślił, że brak chodnika na części pasa drogowego przylegającego do kiosku "zmusza pieszych do wchodzenia na jezdnię, co stanowi zagrożenie ich bezpieczeństwa." Wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) organ administracyjny podniósł, że wykorzystanie pasa drogowego dla celów innych niż zarządzanie drogami lub potrzeby ruchu drogowego może nastąpić na zasadzie wyjątku i szczególnych względów, a także pod warunkiem, że nie będzie stanowić utrudnień lub poważnych przeszkód w wykorzystaniu go na cele określone w ustawie o drogach publicznych. Nadto zaznaczono, że nastąpiła przebudowa Placu Targowego "T." i trwają uzgodnienia dotyczące inwestycji pod nazwą Trasa Centralna – zadanie 4, w zakresie dwupoziomowego węzła komunikacyjnego, stanowiącej kontynuację przebudowy ul. [...] oraz zwrócono uwagę na to, że "zarząd nie może zagwarantować możliwości dożywotniego udostępnienia terenu z uwagi na konieczność modernizacji pasa drogowego lub jego przebudowy." Pismem z dnia 20.08.2005r. od decyzji tej odwołał się M. K., który wniósł "o rozważenie możliwości zmniejszenia powierzchni kiosku tak, aby jego gabaryty nie kolidowały z bezpieczeństwem pieszych" i zaproponował zmniejszenie powierzchni do 20m², wystarczającej – jego zdaniem - dla prowadzenia punktu Totalizatora Sportowego, względnie – jak zadeklarował - dostosuje się do innych propozycji i wymogów Zarządu Dróg i Komunikacji. Odwołujący się zaproponował jednocześnie dostosowanie elewacji zewnętrznej kiosku, gdyby ta "kolidowała" z ogólnym wizerunkiem "T.". Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że "jakkolwiek względy zagwarantowania bezpieczeństwa ludzi mają priorytetowe znaczenie, to jednak nie można tracić z pola widzenia, iż w odwołaniu strona wyraziła jednoznaczną chęć dostosowania obiektu do panujących warunków. W szczególności poddała pod ocenę organu rozważenie możliwości zmniejszenia powierzchni kiosku tak, aby jego gabaryty nie kolidowały z bezpieczeństwem pieszych." W tej sytuacji organ odwoławczy zwrócił sprawę organowi I instancji celem "rozważenia przez organ możliwości orzeczenia w trybie art. 39 ust. 3." Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy "dokonać ponownej penetracji terenu ulicy [...] w rejonie Centrum Handlowego T. przy uwzględnieniu wielkości projektowanego obiektu ok. 20-30m². Wyniki przeprowadzonej wizji lokalnej winny być uzupełnione stosowną dokumentacją fotograficzną i graficzną załączoną do akt sprawy." Według tego organu – dopiero wyniki tego postępowania wyjaśniającego powinny dać właściwe rozstrzygnięcie. Po zwrocie akt do organu I instancji - Prezydent Miasta bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wydał w dniu [...] Decyzję Nr [...], w której zezwolił M. K. "na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem lokalizacji tymczasowego obiektu budowlanego o pow. 77m² rzutu poziomego urządzenia". Zezwolenia udzielono na okres od dnia 1 sierpnia 2005r. do dnia 1 sierpnia 2006r. z możliwością jego kontynuacji i zobowiązano M. K. do uiszczenia w ciągu dni 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna opłaty naliczonej za powyższy okres ustalonej na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Województwa z dnia 10.12.2004r., Nr 389 poz. 4291) w wysokości 11.272,80 zł. Na uzasadnienie decyzji podano, że "wskazana lokalizacja wymienionego obiektu spełnia wymogi dotyczące umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi". Od decyzji tej odwołał się M. K., który zarzucił po pierwsze, że decyzja z dnia [...], która została mu doręczona w dniu 6 kwietnia 2006r. zezwala na zajęcie pasa drogowego wstecz, tj. od dnia 1 sierpnia 2005r., pomimo tego, że w tym czasie nie mógł korzystać z kiosku handlowego, a po drugie, że już w 2004r. organ zarządzający terenem wydzierżawił teren wokół kiosku Spółce "T.", która to Spółka przed wejściem do kiosku składowała materiały budowlane, a zimą 2005/2006r. zasypywała śniegiem drzwi wejściowe. Mimo kierowania do organu pism w tej sprawie – skarżącemu nie umożliwiono korzystania z obiektu, chociaż w przeszłości nie zalegał z żadnymi płatnościami. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku powyższego odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że "w niniejszej sprawie organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wykonał wszystkie zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] i ustalił, że odmienne wykorzystanie pasa drogowego nie będzie stanowić utrudnień lub poważnych przeszkód w wykorzystaniu go zgodnie z podstawowym jego przeznaczeniem i wydał zezwolenie przychylając się całkowicie do wniosku strony." Organ ten wskazał, że organ I instancji przeprowadził "w dniu [...]" wizję w terenie określając tę wizję jako wizję lokalną w pasie drogowym ulicy [...]. W uzasadnieniu zaznaczono, że: "zdaniem Kolegium, lokalizacja wymienionego obiektu spełnia wymogi dotyczące umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi", a nadto podkreślono, że: "podnoszone przez odwołującego się okoliczności związane z niemożnością korzystania z obiektu, a także utrudnieniami ze strony spółki "T." i składowaniem przed wejściem do kiosku materiałów budowlanych, a także z zasypaniem śniegiem zimą 2005/2006 drzwi wejściowych do kiosku oraz niezadowolenie odwołującego się z powodu naliczenia opłaty od 1 sierpnia 2005r. – nie mogą zostać uwzględnione – są bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy." Nadto organ uprzedził, że "zajęcie pasa drogowego może nastąpić jedynie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, w przeciwnym wypadku osoba umieszczająca w pasie ruchu drogowego urządzenia lub obiekty niezwiązane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu naraża się na karę pieniężną wskazaną w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych." Ponadto podano, że "organ I instancji nie ma możliwości samodzielnego modyfikowania treści wniosku strony, w tym wskazanego w nim okresu zajęcia pasa drogowego – czego prawdopodobnie oczekiwał odwołujący się". W skardze M. K. wniósł o uchylenie względnie unieważnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...], a także o zobowiązanie organu do przedłożenia sądowi zezwoleń udzielanych Centrum Handlowemu "T." w K. Na uzasadnienie skargi przedstawił argumenty zawarte w odwołaniu podkreślając, że do obiektu nie ma dojścia od 2004 roku. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że w skardze nie sprecyzowano, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez organy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 11: "Art. 39. (...) 3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej." "Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: (...) 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; (...) 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. (...) 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. (...) 11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego." Na wstępie rozważań Sąd zwraca uwagę na to, że zezwolenia, o których mowa w tych przepisach dotyczą zajęcia "pasa drogowego", a ten w niniejszej sprawie w żaden sposób nie został ustalony i wykazany stosownymi dokumentami. W związku z powyższym należy przytoczyć treść art. 4 wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych: "Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą." Mając na względzie treść powyższego przepisu – zdaniem Sądu - już tylko z tego względu, że organy w żaden sposób nie wykazały przebiegu linii pasa drogowego ulicy [...] w K. i lokalizacji przedmiotowego kiosku w stosunku do tego pasa drogowego - należało uznać, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie podstawowym dla sprawy naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sąd zauważa, że pismo M. K. z dnia 20.08.2005r. zatytułowane "odwołanie" w zasadzie nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji, a w swej treści zawiera poniekąd nowy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy zmniejszeniu gabarytu kiosku nawet do 20m². Wobec zauważalnych braków formalnych wniosków M. K., nie uwzględniających treści § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), na co organy, mimo obowiązku, nie zwróciły uwagi – nie sposób ustalić, czy lokalizacja kiosku, jego zmniejszenie i tym samym inne usytuowanie powodowałoby zajmowanie pasa drogowego i w jakim stopniu (na jakiej powierzchni), o ile oczywiście znane byłyby granice tego pasa drogowego i wymiary kiosku zaznaczone byłyby na "szczegółowym planie sytuacyjnym", o którym mowa w § 1 tego Rozporządzenia. Organy administracyjne nie tylko więc nie wezwały wnioskodawcy do sprecyzowania treści pisma z dnia 20.08.2005r. przez podanie, czy istotnie zgodnie z tytułem stanowi ono odwołanie od decyzji negatywnej, czy też stanowi nowy wniosek o wydanie nowego zezwolenia, ale wydawały rozstrzygnięcia bez rozważenia okoliczności wymaganych prawem, a konkretnie ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i wydanego na podstawie delegacji ustawowej w niej zawartej powołanego wyżej Rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004r. Sąd zwraca uwagę także na to, że organy administracyjne naruszyły treść art. 61 § 1 kpa, albowiem w ogóle nie wszczęły postępowania w prowadzonej sprawie, tj. w sprawie z wniosku M. K. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem lokalizacji tymczasowego obiektu budowlanego – kiosku, natomiast pismem z dnia 27 lipca 2005r. zawiadomiono M. K. o zakończeniu (bez wszczęcia) postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod lokalizację ogródka kawiarnianego, a to ostatnie wskazuje, że organ nie miał dostatecznej orientacji w przedmiocie prowadzonego przez siebie postępowania. Zaskakująca jest – zdaniem Sądu – treść tzw. "notatki" na karcie 7 akt administracyjnych, z której wynika, że zakłada się, iż na całej szerokości chodnika w pobliżu planowanego kiosku będą parkować samochody i w związku z tym umiejscowienie kiosku, a nie samochodów parkujących na chodniku dla pieszych, utrudni ruch pieszych. Wskazuje na to samo brzmienie tej "notatki": "Chodnik prowadzący wzdłuż ul. [...] w pobliżu kiosku handlowego stanowiącego jest niedostępny dla pieszych z uwagi na parkujące samochody przy kiosku. W obecnej sytuacji lokalizacja kiosku w dotychczasowym miejscu jest niewskazana." Trudno ustalić, czy chodzi o przypuszczalne parkowanie samochodów celem załatwienia przez kierowców swoich spraw w tym kiosku, czy też zasadą jest parkowanie samochodów na chodniku, pomimo tego, iż na karcie 4 akt administracyjnych będącej prawdopodobnie planem sytuacyjnym terenu w rejonie ul. [...] - obok prostokąta z napisem "Kiosk pow. 77,7m²" zaznaczono obszar z podpisem "Parking". Zdaniem Sądu – już tylko takie oznaczenia na "planie" powodują stwierdzenie, że w zasadzie nie wiadomo, z jakiego względu "lokalizacja kiosku w dotychczasowym miejscu jest niewskazana". Podobnie zaskakująca jest treść decyzji organu I instancji z dnia [...] wydana, co Sąd podkreśla, z naruszeniem podstawowych przepisów kpa. Organ ten nie tylko naruszył zasady art. 7 kpa i art. 10 § 1 kpa, ale – mimo obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] organu odwoławczego, a sprowadzającego się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wraz z tzw. "wizją lokalną", tj. wizją w terenie uzupełnioną "stosowną dokumentacją fotograficzną i graficzną załączoną do akt sprawy" – żadnego postępowania w sprawie nie przeprowadził i wydał na podstawie tych samych materiałów decyzję o treści odmiennej niż decyzja z dnia [...]. Całkowicie niezrozumiałym dla Sądu jest fakt, ze ta odmienna w treści decyzja nie została oparta na jakichkolwiek dowodach i w żaden sposób nie odnosi się do treści poprzedniej decyzji, a w szczególności nie wyjaśnia, jakie nowe okoliczności powstały, które uzasadniłyby zmianę stanowiska organu I instancji w przedmiotowej kwestii. Podobnie niewytłumaczalna jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] organu II instancji, albowiem organ ten stwierdza w niej fakty, które nie miały miejsca. W szczególności nie jest prawdą stwierdzenie, jakoby Prezydent Miasta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonał jakiekolwiek zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zupełnie zaskakujące jest powoływanie się przez organ odwoławczy na wyniki przeprowadzonej wizji lokalnej w pasie drogowym ulicy [...], albowiem data tej wizji – [...] - wskazuje, że mogła mieć miejsce wyłącznie przed wydaniem pierwszej, uchylonej decyzji organu I instancji. Sąd zauważa, że nawet opisane w uzasadnieniu ostatniej decyzji wyniki tej "wizji lokalnej" pozostają w ewidentnej sprzeczności z treścią zaskarżonej decyzji wydanej przez ten organ. Brak oględzin w toku postępowania prowadzonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi o naruszeniu przez organy administracyjne także art. 75 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdzając, że organy administracyjne obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy i naruszyły przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jednocześnie zaznacza, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne winny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności wskazane przez Sąd. Nie sposób bowiem rozstrzygać sprawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez wykazania stosownymi dokumentami granic i przebiegu tego pasa drogowego. Nie sposób też kontrolować zasadność lokalizacji obiektu w pasie drogowym lub brak zasadności tej lokalizacji w sytuacji braku uwidocznienia lokalizacji obiektu na "szczegółowym planie sytuacyjnym", o którym mówią wskazane przez Sąd przepisy. Mając na względzie stwierdzone uchybienia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086) oraz przepisów kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.