III SA/Kr 743/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Grażyna Danielec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A. G. – W. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy A , działając na podstawie: - art. 104, 107, z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071, ze zm.) - art. 7, art. 18 ust 1 pkt 4, art. 40 ust 2, 3, art. 101 ust 1, art. 104 ust 4 i art. 106 ust 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), - upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy A z dnia 8 września 2010 r. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy - decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił skarżącemu S. B. przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na remont budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została wydana na podstawie ustalonego przez organy następującego stanu faktycznego : w dniu 16 czerwca 2010 r. Gminna Komisja powołana przez Burmistrza Miasta i Gminy A do szacowania strat w gospodarstwach domowych powstałych w wyniku powodzi/niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiła na terenie gminy A dokonała oceny szkód popowodziowych powstałych w budynku mieszkalnym skarżącego usytuowanym w miejscowości B nr [...] . W spisanym z tych czynności protokole komisja m.in. stwierdziła, że przedmiotowy budynek został dwukrotnie zalany w wyniku czego piwnica została całkowicie zalana, natomiast lokale mieszkalne do wys. 30 cm, w przedmiotowym budynku zawilgocenie ścian występuje do 50 cm ; podłogi wymagają wymiany ; drzwi "napęczniałe przez wilgoć" nie można domknąć. W wyniku powyższych ustaleń skarżącemu został przyznany jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 4.000 zł. Następnie w dniu 11 sierpnia 2010r skarżący złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy w A o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 20.000 zł na remont ww. budynku mieszkalnego , w którym oszacował koszt koniecznych prac i zakupów na usunięcie szkód popowodziowych w wysokości ok.15.000 zł. Do wniosku tego zostało dołączone stosowne oświadczenie skarżącego, zdjęcia oraz kosztorys szacunkowy na usuwanie zniszczeń popowodziowych na kwotę 12.990 zł. W związku z powyższym stosowna komisja w dniu 5 października 2010r dokonała wizji w terenie i w sporządzonym z tych czynności protokole potwierdziła ustalenia zawarte w protokole z dnia 16 czerwca 2010r , potwierdziła również zapisy w kosztorysie skarżącego opiniując wniosek o przyznanie dofinansowania pozytywnie, uznając tym samym zasadność przyznania pomocy. Stanowisko komisji zostało potwierdzone w piśmie zatytułowanym " Wyjaśnienia Komisji w sprawie terminu dokonania weryfikacji wniosku o pomoc do 20 tysięcy przez Pana S. B....." Mając na uwadze powyższe ustalenia, Gmina A wnioskiem z dnia 8 października 2010r wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego o przyznanie skarżącemu kwoty 12.990 zł na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w czasie powodzi. Jak wyżej podniesiono, w dniu 11 marca 2011 została wydana decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. W jej uzasadnieniu organ m.in. stwierdził , że wniosek skarżącego dotyczył zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w ramach dotacji nr 2 finansowanej z budżetu państwa, a sposób jej udzielania określony został Procedurą Urzędu Wojewódzkiego. W związku z tym, iż " po przeprowadzeniu postępowania zakończonego wnioskiem o udzielenie dotacji na pomoc finansową do 20 tysięcy do Urzędu Wojewódzkiego gmina A nie otrzymała środków finansowych na ten cel – wniosek został rozpatrzony negatywnie". Ponadto organ wyjaśnił , że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie posiada środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych dla osób/rodzin , które poniosły straty w gospodarstwach domowych. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podkreślono , że zasiłków nie można traktować jako form odszkodowania za straty poniesione w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. To , że dana osoba poniosła straty wskutek powodzi , w żaden sposób nie przesądza o tym, że należne jest jej świadczenie z pomocy społecznej w wysokości odpowiadającej 100% , czy też większości poniesionej straty. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego (procedura przyznawania pomocy dla powodzian) oraz naruszenie norm prawa procesowego przy jej wydawaniu. Wskazując na powyższe okoliczności , skarżący wniósł o jej uchylenia w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, względnie o uchylenie jej w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że w jego gospodarstwie domowym powstały szkody wyrządzone przez powódź, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku i pomimo złożenia wniosku w przepisanym terminie, szkody te zostały udokumentowane przez komisję dopiero w październiku 2010 roku. Z zasady solidarności wynika, że skarżącego winien otrzymać pomoc finansową bez względu na to , czy środki na ten cel zostały przekazane z urzędu gminy , czy " z puli środków wojewody". Skarżący zarzucił, że był pominięty w pismach kierowanych do Wojewody. W ocenie skarżącego, w trakcie podejmowania decyzji naruszono szereg przepisów postępowania administracyjnego, które miały bezpośredni wpływ na jej treść . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie : - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej - art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - decyzją z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin z dnia 16 czerwca 2010 r. i z 5 października 2010 r. sporządzone na okoliczność ustalenia szkód w domu skarżącego , które to dowody potwierdził stan domu, jaki opisany został przez skarżącego we wniosku z dnia 11 sierpnia 2010 r. Ustalono, iż remont budynku będzie wynosił 12.990,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż szkody , jakie powstały w domu skarżącego nie uniemożliwiają jednak funkcjonowania rodziny w tym miejscu. Celem przyznania zasiłku w kwocie do 20.000 zł jest umożliwienie osobom poszkodowanym przez powódź zamieszkiwania zalanego domu. W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem organu, nie ma miejsca tzn. nie ma przeszkód do tego, aby skarżący wraz z rodziną mogli normalnie funkcjonować w swoim domu. W ocenie Kolegium pomoc społeczna realizowana w związku z powodziami występującymi w miesiącach maju i czerwcu 2010 r. winna być kierowana do osób, które w wyniku wystąpienia tej klęski żywiołowej poniosły straty w gospodarstwach domowych, gdzie często dotknięte powodzią zostały całe domy mieszkalne, a ich użytkownicy nie mogli z nich korzystać. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, ze względu na rozmiary szkód, a także ich rodzaj, nie ma podstaw do przyznania świadczenia w wysokości do 20.000 zł. Organ podkreślił, że skarżący otrzymał pomoc społeczną w wysokości 4.000 zł. Ponadto środki na wypłatę zasiłków celowych w wysokości 20.000 zł pochodziły ze środków budżetu państwa , a Wojewoda nie przydzielił tych środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, a środki jakimi gmina dysponuje w ramach własnego budżetu, nie pozwalają na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszono "szereg przepisów postępowania administracyjnego", organ podniósł, iż skarżący nie sprecyzował , o jaki przepisy chodzi. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnych zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji) i równości (art. 32 Konstytucji) oraz przepisy art.6, art. 8, art.9 i art. 10 Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Gminna Komisja powołana przez Burmistrza Miasta i Gminy A do szacowania strat w gospodarstwach domowych powstałych w wyniku powodzi , w sporządzonym protokole stwierdziła uszkodzenia jego budynku spowodowane przez powódź , określając poziom zlania na 30 cm wewnątrz budynku. Wniosek o przyznanie pomocy skarżący złożył w terminie, gdyż nikt nie określał ostatecznej daty składania wniosków i jako osoba poszkodowana w wyniku powodzi (co potwierdza protokół komisji ) ma prawo do równego traktowania , jak inne osoby poszkodowane w wyniku powodzi. Skarżący powtórzył zarzut, że bez znaczenia jest fakt, czy Urząd Wojewódzki przekazał środki na ten cel , czy też nie, gdyż nie ma on na ten fakt wpływu w formie odwołania. Zarzucił organom I i II instancji działanie niezgodne z art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeks postępowania administracyjnego. Artykuł 10 § 1. w/w ustawy obliguje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przypadku skarżącego odnoście nie przekazania dotacji z Urzędu Wojewódzkiego tego prawa mu odmówiono , nie informując go o procedurze i terminach przyznawania dotacji , jak i o przyczynach jej odmowy przez Urząd Wojewódzki , a to- w jego ocenie - narusza art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie organów I i II instancji sprzeczne jest również z art.8 tej ustawy. Skarżący podniósł, że jego zaufanie do organów Państwa zostało poważnie zachwiane w związku z nierównym potraktowaniem w odniesieniu do innych osób poszkodowanych w wyniku powodzi. Ponadto skarżący podniósł, że wszystkie decyzje wydawane po 1 stycznia 2011 roku są decyzjami odmownymi z powodu braku środków. Jego wniosek złożony 11 sierpnia 2010 roku został rozpatrzony decyzją dopiero z dnia 11 marca 2011, co jest sprzeczne z art. 12 , art. 35 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 24 czerwca 2010 o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Zdaniem skarżącego , opieszałość organu pierwszej instancji w sposób decydujący wpłynęła na nie otrzymanie zasiłku na remont budynku. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyroki Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa za nieuzasadniony , gdyż decyzje organu l , jak i II instancji wydane zostały w oparciu o materiał dowody znany skarżącemu, w szczególności chodzi tu o protokoły z oględzin, w których udział brał skarżący. Trudno w tej sytuacji, zdaniem organu orzec o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem , Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że dom skarżącego doznał szkód w wyniku powodzi, która miała miejsca w maju i czerwcu 2010 r. na terenie Gminy A. Dom skarżącego uległ dwukrotnemu zalaniu. Bezsporne również jest to, iż skarżący złożył – zgodnie z procedurą określoną w wytycznych Urzędu Wojewódzkiego - wniosek o udzielenie pomocy finansowej. We wniosku tym wskazał, jakie elementy w domu uległy zniszczeniu, a ponadto złożył oświadczenie, że jest właścicielem budynku oraz przedstawił kosztorys prac opiewający na kwotę 12.990 zł. W sprawie sporządzono również - zgodnie z ww. wytycznymi - protokół oględzin budynku . W protokole z dnia 5 października 2010 r. organ potwierdził stan domu, jaki opisany został przez skarżącego we wniosku z dnia 11 sierpnia 2010 r. oraz pozytywnie zweryfikowano kosztorys sporządzony przez skarżącego opiewający na kwotę 12.990,00 zł. Organ sporządzając wniosek o przyznanie środków finansowych na zasiłek celowy ze środków budżetu państwa zawnioskował o przyznanie tego zasiłku w wysokości wynikającej z kosztorysu tj. w kwocie 12.990,00 zł. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej , zwanej dalej ustawą. Artykuł 40 ust. 2 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Rozstrzygnięcie oparte o powyższy przepis wydawane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 40 ustawy, mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zabezpieczeniem realizacji opisanej powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie mają art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie właśnie zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ podkreślił, że środki na wypłatę zasiłków celowych w wysokości do 20 tyś. zł pochodziły ze środków budżetu państwa. Wojewoda nie przydzielił tych środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, a środki jakimi gmina dysponuje w ramach własnego budżetu nie pozwalały na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Argumenty organu, iż Wojewoda nie przydzielił środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu z którego wynikałoby, iż gmina nie otrzymała wnioskowanej dla skarżącego pomocy (wniosek z dnia 8 października 2010 r.) , pomimo złożenia stosownego wniosku. Organy nie wyjaśniły, dlaczego nie udzielono dotacji na wypłatę zasiłku celowego dla skarżącego pomimo bezspornych w sprawie ustaleń , że w budynku , którego skarżący jest właścicielem , wystąpiły szkody popowodziowe , na usunięcie których konieczna jest kwota 12.990,00 zł. Podkreślić należy , że wytyczne Urzędu Wojewódzkiego nie stanowią źródła prawa , ale określona w nich procedura ujednolica zasady przyznawania dotacji na pomoc udzielana w trybie art.40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej dla osób , które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010r. Ujednolicenie zasad miało na celu równe traktowanie osób , które poniosły straty w wyniku powodzi , a przez to pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania zasiłku celowego skarżącemu, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Organ winien był w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo i całościowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż dotacja na pomoc finansową do 20 tyś. zł nie została gminie przekazana, które to stwierdzenie powtórzone zostało przez Kolegium , bez wskazania okoliczności , które zadecydowały o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organy nie ustosunkowały się również do zarzutu naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej podnoszonego przez skarżącego, który zarzucił, iż inni mieszkańcy gminy wnioskowaną pomoc otrzymali. Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, tj. nie ustaliły , dlaczego Wojewoda nie przekazał dotacji nr 2 na wypłatę zasiłku celowego dla skarżącego i nie poinformowały skarżącego o powodach takiego załatwienia wniosku. Zarzut skarżącego w tym zakresie należy zatem uznać za uzasadniony. W związku z brakiem motywów podjętego przez ograny rozstrzygnięcia, decyzje takie uchylają się spod kontroli Sądu. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego opieszałości postępowania w jego sprawie , należy zauważyć, iż z akt administracyjnych wynika, że dokonanie ostatecznej weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy do 20 tyś. zł dopiero w dniu 5 października 2010 r. było skutkiem nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania w czasie przeprowadzania prac weryfikacyjnych. Członkowie Komisji oświadczyli, iż trzy próby weryfikacji miały miejsce w miesiącu sierpniu i dwie próby w miesiącu wrześniu . W związku z tym zarzut opieszałości organu I instancji podniesiony przez skarżącego należy uznać za nieuzasadniony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i wyjaśnić w wydanym rozstrzygnięciu, dlaczego Wojewoda odmówił przyznania dotacji na zasiłek celowy dla skarżącego oraz ustalić, czy skarżący znalazł się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej, w której przy wykorzystaniu dotychczas otrzymanego zasiłku w wysokości 4 tysięcy złotych był on w stanie zaspokoić niezbędną potrzebę mieszkaniową. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w sentencji.