III SA/Kr 744/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 lutego 2024 r. nr SKO-NP-4115-278/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej J. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. nr GOPS.SRiA.5232.15.2023.ODM odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką ur. 15 grudnia 1947 r. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawna nie spełnia przesłanki wieku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ wskazał, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - od 22 września 2022 r. - z którą wspólnie mieszka i z tego powodu najpierw zrezygnowała z pracy w systemie dziennym i od października 2022 r. do maja 2023 r. pracowała systemie wieczorowym, jednak ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki z pracy tej zrezygnowała w ogóle. Matka skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy osób trzecich, nie jest w stanie sama funkcjonować. Niepełnosprawna jest wdową, ma troje dzieci dwóch synów i córkę, pozostałe dzieci oprócz skarżącej nie podejmują opieki nad nią ponieważ opieka ta wiążę się z koniecznością rezygnacji z pracy a dwóch synów pracuje na pełny etat aby utrzymać rodzinę. W tym stanie faktycznym organ odmówił wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez: błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza dotyczących przyjęcia, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu l instancji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 20 lutego 2024 r. nr SkO-NP-4115-278/23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ l instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Przechodząc do wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ wskazał na zebrany materiał dowodowy wyjaśniając, że niepełnosprawna mieszka pod tym samym adresem z córką, zajmuje l piętro budynku, a obok nich mieszka jeden z synów, z kolei drugi mieszka w Gminie S. Niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 24 września 2022 r. na okres do 31 marca 2026 r., we wrześniu 2022 r. przeszła udar krwotoczny, choruje na nadciśnienie, ma zmiany reumatyczne widoczne na dłoniach, osteoporozę, nietrzymanie moczu oraz cierpi na mocne zawroty głowy. Jest osobą kontaktową, zorientowaną, świadomą swoich ograniczeń powstałych na skutek udaru (przed tym zdarzeniem była osobą samodzielną aktywną) ma problemy z poruszaniem- porusza się przy pomocy balkonika do łazienki z asekuracją drugiej osoby, korzysta z wózka inwalidzkiego, wymaga pampersowania na noc, nie wstaje samodzielnie z łóżka, sama spożywa posiłki przy stole przygotowane i podane przez córkę - skarżącą, która mieszka na II piętrze budynku i pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Skarżąca pomaga matce: przy wstaniu z łóżka, przeprowadza ją do łazienki, pomaga jej przy: porannej toalecie, kąpieli, ubieraniu, przegotowuje i podaje zgodnie z zaleconą dietą matce posiłki, podaje leki, wykonuje z matką ćwiczenia rehabilitacyjne, zawozi matkę na rehabilitację do ośrodka zdrowia, do poradni neurologicznej w N., do kardiologa w Z., wykonuje czynności związane z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego (pierze, prasuje, sprząta, robi zakupy, wykupuje leki). Ustalony podczas wywiadu środowiskowego zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną jest tożsamy z czynnościami opiekuńczymi wymienionymi w oświadczeniu skarżącej z dnia 16 czerwca 2023 r. gdzie podaje ona, że wszystkie czynności związane z opieką nad matką wykonuje bez udziału i pomocy jej braci, którzy nie mogą uczestniczyć w tej opiece ze względu na to, że pracują zawodowo, a ona podejmowała prace w porze nocnej w okresie gdy mama zachorowała czyli do października 2022 r. i pracowała w tym systemie do maja 2023 r., ale obecnie z pracy tej musiała zrezygnować ze względu na opiekę nad matką. SKO podkreśliło, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która niewątpliwie ze względu na wiek i stan zdrowia opieki tej wymaga. Jednakże jest jeszcze dwoje osób na których ciąży obowiązek współuczestniczenia w tej opiece, a z oświadczenia strony nie wynika aby w stanie faktycznym istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające im włączenie się w tę opiekę nad matką w sposób bezpośredni lub pośredni. Okoliczności polegające na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne - nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym -zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Zamieszkiwanie osoby zobowiązanej do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w innej miejscowości niż rodzic nie zwalnia jej z tego obowiązku, bowiem opiekę tę można zapewnić w sposób pośredni poprzez opłacenie osób które opiekę tę będą za nich świadczyć. Skarżąca nie podała żadnej okoliczności która mogłaby wskazywać, że stan zdrowia, czy sytuacja finansowa rodzeństwa wyłącza możliwość współuczestnictwa w zapewnieniu w sposób bezpośredni lub pośredni opiekę matce. W konsekwencji powyższego, zdaniem Kolegium, ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma inne dzieci nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki; - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada inne dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium jakoby w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). W okolicznościach przedmiotowej sprawy stan zdrowia niepełnosprawnej, niekwestionowany przez organy zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki, niewątpliwie wskazują, w ocenie Sądu, że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, matka skarżącej wymaga całkowitej, całodobowej opieki. Niepełnosprawna ma problemy z poruszaniem się, korzysta z balkonika oraz asekuracji drugiej osoby, gdy jest osłabiona z wózka inwalidzkiego, samodzielnie nie wstaje z łóżka, cierpi na mocne zawroty głowy. Skarżąca oprócz wykonywania czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pomaga matce we wszystkich czynnościach opiekuńczych, w tym w szczególności w procesie rehabilitacji, wykonując z matką ćwiczenia oraz przewożąc ją na rehabilitację do ośrodka zdrowia. Odnosząc się do udziału rodzeństwa w opiece nad matką, jako okoliczności przemawiającej za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wyjaśnia, że Sąd podziela to stanowisko sądów administracyjnych (por.np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23), zgodnie z którym kwestia posiadania rodzeństwa przez opiekuna nie pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, obrazuje bowiem możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem, jednakże kwestia możliwości współdziałania rodzeństwa, jako zobowiązanego alimentacyjnie względem rodzica w równym stopniu co strona, zawsze musi podlegać indywidulanej ocenie na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stan zdrowia niepełnosprawnej, ewentualna pomoc rodzeństwa, wydaje się niewystarczająca, uwzględniając niekwestionowany przez organy zakres opieki, w tym konieczność udziału skarżącej w procesie rehabilitacji niepełnosprawnej. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające ją do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie zawartego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu, wobec postanowień art. 153 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.