III SA/Kr 745/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25.04.2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. uchyla postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]2004r., Nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej zespół wibracyjny z poz. 22/2 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że S.Z. pracował m.in. jako kierowca samochodów ciężarowych i osobowych w latach 1951-52, 1958-82 w ekspozycji na drgania mechaniczne, brak jednak danych pomiarowych określających wielkość narażenia na ten czynnik szkodliwy. Badania zaś przeprowadzone u ostatniego pracodawcy tj. "T." w 2000r. w kabinach samochodów ciężarowych nie wykazały przekroczeń NDN wibracji. S.Z. był badany w 2003r. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, a następnie w 2004r. w Instytucie Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. Z. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego S.Z. podniósł, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Uważa, że jest ona krzywdząca, a skutki zdrowotne, jakie u niego występują są wynikiem pracy w szkodliwych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z uprawnionych placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej, organ nie mógł stwierdzić jej istnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Należy na wstępie podnieść, że w niniejszej sprawie istnieje zasadnicza wątpliwość co do tego w oparciu o które przepisy prawa materialnego powinno się toczyć postępowanie. Z treści §10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115) wynika bowiem, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie (tj. przed dniem 3.09.2002r.), jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Do takich postępowań zastosowanie winny zatem znaleźć przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294). W niniejszej sprawie istnieje wątpliwość co do momentu wszczęcia postępowania. Wydane w sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest [...] 2004r., także pierwsze z orzeczeń lekarskich na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji pochodzi z 2003r. (orzeczenie WOMP), a więc z daty po wejściu w życie Rozporządzenia z 2002r. Niemniej jednak w aktach sprawy znajdują się też dokumenty dotyczące postępowania w sprawie choroby zawodowej S. Z. pochodzące z wcześniejszego okresu. Z akt wynika bowiem, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już w 1996r. (pismo datowane 14.06.1996r., k.1), a nawet wcześniej (w piśmie powołano się na badania z 23.02.1982r.). W aktach sprawy jest też postanowienie NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 18 listopada 2002r. o odrzuceniu skargi na bezczynność organów administracyjnych w przedmiocie choroby zawodowej z powodu jej niepoprzedzenia formalnym wymogiem uprzedniego zażalenia. Wszystkie te dokumenty świadczą o tym, że już przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002r. podejmowane były przez stronę jakieś czynności dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy aktualne postępowanie stanowi kontynuację tego postępowania, w którym wykonano badania z [...] 1982r. i wydano orzeczenie w tej sprawie, czy też poprzednie postępowanie zostało zakończone, a wszczęte zostało kolejne postępowanie i to ono właśnie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Organ administracyjny winien zatem w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić datę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jest to bowiem konieczne dla ustalenia, które przepisy materialne znajdą w niej zastosowanie. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być uchylone. Ustalając datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organ administracyjny winien uwzględnić zasady wynikające z art. 61 kpa. Należy też podnieść, że zgodnie z treścią §2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 22/2 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "zespół wibracyjny" występujący w okresie maksymalnie 3 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienia nie mogą być uznane za wystarczające, zwłaszcza że nie są one wzajemnie spójne. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły bowiem uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. W orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy "stwierdzono co prawda które mogą być następstwem działania drgań mechanicznych, jednakże (...) narażenie na drgania ustało w 1982r., co nie pozwala na rozpoznanie zespołu wibracyjnego". Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy "nie stwierdzono następstw zdrowotnych narażenia na wibrację ogólną" a "dolegliwości pacjenta ze strony układu kostno-stawowego są wyrazem samoistnej uogólnionej choroby zwyrodnieniowej". Te argumenty zostały użyte wyłącznie przez IMP, nie wspomina o nich WOMP. Także w dodatkowym piśmie z 12.10.2004r. WOMP się do tego nie ustosunkował. Organy administracyjne nie zwróciły się do WOMP i IMP o ustosunkowanie się do istniejących niezgodności w treści orzeczeń lekarskich. Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 22 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) mają charakter zasadniczy dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Za niezgodny z prawem uznać należy również użyty przez organy administracyjne w niniejszej sprawie argument brak narażenia na wibrację ponadnormatywną. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować występujące u skarżącego dolegliwości. Także niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowo należy zauważyć, że w niniejszej sprawie istnieje też zasadnicza wątpliwość co do prawidłowości oceny przez organy administracyjne właściwości miejscowej, a więc wątpliwość co do zgodności z prawem postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy. W postanowieniu tym powołano się na fakt, że ostatnio (1976-1991) S.Z. pracował w Przedsiębiorstwie "T" Oddział nr 1 w H.K., a Oddział nr 1 został zlikwidowany. Stosownie do treści §3 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), właściwość państwowego inspektora sanitarnego ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana, ewentualnie według krajowej siedziby pracodawcy, gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie. Niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie oraz brak wystarczającego uzasadnienia organu administracyjnego w tym przedmiocie nie pozwalają Sądowi w tej chwili na precyzyjne ustalenie właściwości miejscowej organów administracyjnych w niniejszej sprawie, w szczególności zaś na dokonanie oceny gdzie była gromadzona dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego. W tym zatem kierunku powinno być uzupełnione postępowanie administracyjne, mając na celu ustalenie organu właściwego miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że z § 8 ust. 3 pkt 2 cytowanego Rozporządzenia wynika, że chodzi o wszystkich pracodawców zatrudniających pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznawania i stwierdzenia choroby zawodowej, a nie tylko ostatniego pracodawcę, jak było pod rządami poprzedniego Rozporządzenia z 1983r. Powołana zatem w uzasadnieniu zakwestionowanego przez Sąd postanowienia okoliczność, że w późniejszym czasie zmieniła się siedziba pracodawcy nie oznacza automatycznie niewłaściwości organu inspekcji sanitarnej uprzednio właściwej miejscowo, o ile praca wykonywana w zakresie jego właściwości miejscowej odbywała się w warunkach mogących spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie choroby zawodowej. Sąd zwraca też uwagę na treść § 8 ust. 3 pkt 2 cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, z którego wynika obowiązek przesłania decyzji wszystkim pracodawcom skarżącego, w których istniały warunki szkodliwe dla zdrowia. Także i ta zasada została w niniejszym postępowaniu naruszona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.