III SA/Kr 746/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Wiesław Kisiel (Spr.) Sędziowie: NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na - rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z dokumentacją, skarżący pracował w kopalni ([...].1984 – [...]1985), a następnie w Wytwórni Silników [...][...] w [...] (od [...].1985). Pracował w środowisku w którym występowały takie czynniki chorobotwórcze jak hałas, pył oraz tlenki żelaza, węgla, azotu, miedzi, glinu. Badania stanu zdrowia strony zostały przeprowadzone zarówno w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...], jak i w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Lekarze w obu tych jednostkach wykluczyli choroby zawodowe, tj. pylicę krzemową, przewlekłe zapalenie oskrzeli, chorobę górnych dróg oddechowych i niedosłuch. Stwierdzono, że A. K. cierpiał na leukoplakię, ale w ocenie lekarzy po przeprowadzonej operacji A. K. definitywnie został z tej choroby wyleczony. Równocześnie leukoplakia nie jest objęta wykazem chorób zawodowych. Pismem z dnia [...] 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jej chorób zawodowych. zapowiadając od razu w tym właśnie piśmie, że wydana zostanie decyzja negatywna, zgodnie z wcześniejszym rozpoznaniem lekarzy, ponieważ orzeczenie lekarskie jest w tej sprawie merytorycznie ostateczne. Zapowiedź ta została zrealizowana decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] 2004 r., nr [...] , [...] oraz decyzją II instancji z dnia [...] 2004 r.., nr [...]. Ta ostatnia została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115). Stanowisko to zostało potwierdzone w odpowiedzi na skargę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że leukoplakia nie była przedmiotem szczegółowego wyjaśnienia. Mimo pomyślnego wyniku operacji realne jest niebezpieczeństwo nawrotu choroby. Skoro nie jest kwestionowana obecność czynników kancerogennych w środowisku pracy, dlatego powinna była być wyjaśniona możliwość spowodowania przez nie choroby nowotworowej stwierdzonej u skarżącego. Wykaz chorób zawodowych wymienia również "inne nowotwory", co uzasadnia żądanie wyjaśnienia czy tym innym nowotworem nie jest leukoplakia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, a uchybienia te mogły mieć bezpośredni i decydujący wpływ na wynik postępowania tj. treść zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny) bezpodstawnie zwolniły się z wszelkiej odpowiedzialności za przebieg postępowania, w którym właśnie te organy (a nie lekarze badający stronę) wydały decyzje. Wszczynanie postępowania poprzez poinformowanie, że będzie wydana decyzja negatywna, gdyż tak orzekli lekarze oznacza, że organy administracyjne nie odróżniają swoich kompetencji i odpowiedzialności od pozycji lekarzy będących jedynie biegłymi dostarczającymi organowi konieczną informację, ale bez zdejmowania z organów administracyjnych odpowiedzialności za treść tych decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny z mocy prawa właściwy w sprawie w całości cedował swe kompetencje decyzyjne na biegłego i rezygnował z oceny adekwatności, zupełności, wiarygodności i wewnętrznej niesprzeczności materiału dowodowego. Prawo przedmiotowe nie zna pojęcia "orzeczenia lekarskiego merytorycznie ostatecznego" uniemożliwiającego organowi prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie organów administracyjnych I i II instancji stanowi rażące naruszenie zasady prawdy materialnej (art.7 i art.77 K.p.a.). K.p.a. gwarantuje stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art.9, art.10 i art.78 K.p.a.); organ ma też obowiązek udzielenia stronie adekwatnych informacji tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 K.p.a). W wyraźniej sprzeczności z tymi obowiązkami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował stronę o wszczęciu postępowania dopiero pismem z dnia [...] 2004 r. Co gorsza, pismo to wprowadzało stronę w błąd, skoro napisano tam że postępowanie toczyło się do dnia [...] 2004 r., gdy za początek postępowania w sprawie należało uznać rozpoczęcie postępowania wyjaśniającego czyli badań w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...] w niniejszej sprawie. Postępowanie wszczynane z urzędu rozpoczyna się z dniem podjęcia pierwszej czynności wobec strony (B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.313). Właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do jednostki orzeczniczej (§ 4 ust.1 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych). Orzeczenia lekarskie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] zostały sporządzone wyłącznie dla celów decyzji administracyjnych w sprawie choroby zawodowej strony. Lekarze obu ośrodków nie podejmowali się leczenia strony, tj. nie starali się ustalić przyszłe metody leczenia dla poprawy stanu zdrowia pacjenta. Ich zadaniem było nieomal wyłącznie opisanie już istniejącego stanu rzeczy, tj. poinformowanie strony i organu administracyjnego o już ukształtowanym stanie zdrowia pracownika w zakresie chorób zawodowych mających być przedmiotem spodziewanych decyzji administracyjnej oraz wypowiedzenie się na temat ewentualnej zawodowej etiologii choroby. Lekarze medycyny pracy występowali więc w typowej pozycji biegłego, tj. interpretowali rzeczywistość na użytek mających zapaść decyzji. Dopóki ustawodawca nie wyposaży tych lekarzy w kompetencje organów administracyjnych, wydających decyzje administracyjne, dopóty ci lekarzy mogą być w procedurze traktowani wyłącznie jako biegli w rozumieniu art.84 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że badania w obu tych jednostkach organizacyjnych stanowiły już integralną część postępowania wyjaśniającego, w toku których przysługiwały stronie prawa strony określone w K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2000 r., II SA/Ka 1024/98). W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, że reguły te były przestrzegane. Organy administracyjne tej wady nie naprawiły i nie rozważyły możliwości i potrzeby przeprowadzenia badań lekarskich po powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego – skoro we wcześniejszych badaniach nie zagwarantowano stronie korzystanie z jej uprawnień proceduralnych. Przeciwnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pisząc o wszczęciu postępowania zawiadomił stronę, że niezależnie od jej ewentualnych pism i tak zostanie wydana decyzja o treści ustalonej przez lekarzy, którzy nie respektowali strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu, prawa do składania wniosków dowodowych. Ani lekarze, ani organy administracyjne nie kwestionują faktu, że A. K. pracował w środowisku, w którym obecne były czynniki szkodliwe, uwzględnione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U.nr 217, poz.1833), tj. tlenku magnezu (poz.396), tlenku azotu (poz.399), tlenku żelaza (poz.400). Równocześnie pkt 17.7) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115) wymienia inne nowotwory, co oznacza, że nie można z góry zakładać że leukoplakia stwierdzona u strony nie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z pracą w środowisku w których występowały wspomniane czynniki chorobotwórcze. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym wystąpienie choroby objętej katalogiem chorób zawodowych u osoby pracującej w warunkach mogących być źródłem tej choroby stwarza domniemanie zawodowej etiologii choroby, a ciężar dowodowy obalenia tego domniemania spada w całości na organy administracyjne, korzystające z pomocy lekarzy. Dlatego zadaniem Powiatowego Inspektora i Wojewódzkiego Inspektora było dokonanie oceny, czy uprzednie orzeczenia lekarskie jednoznacznie wykluczyły taki związek przyczynowo-skutkowy. Tymczasem lekarze, a w ślad za nimi organy administracyjne nie tylko, że nie wykluczyły tlenku magnezu (poz.396), tlenku azotu (poz.399), tlenku żelaza (poz.400) z katalogu przyczyn leukoplakii, ale w ogóle do tego pytania się nie ustosunkowały. Być może, że w ponownym postępowaniu ten związek zostanie stanowczo wykluczony, jednak zaskarżona decyzja takiego ustalenia nie zawiera. Dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art.7 i art. 77 K.p.a.) Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). O zwrocie kosztów przejazdu strony na rozprawę orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.