III SA/Kr 747/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. wstrzymuje wykonanie uchylonych decyzji. Zaskarżoną przez F. K. decyzją z dnia 11 maja 2009r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. znak: [...], orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów Miasta A z wniosku Z. K., polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr 8040 nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz U nr 98 z 2000r., póz. 1071 z póz. zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz U z 2005r. nr 240, poz. 2027 z póz. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz U nr 38, poz.454). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 08.07.2008r. Z. K. zamieszkała w A złożyła wniosek dot. aktualizacji operatu ewidencji Miasta A w części dotyczącej działki ew. nr 8040. Do wniosku załączyła operat pomiarowy sporządzony przez geodetę uprawnionego S. K. przyjęty do zasobu PODGK w dniu 10.06.2008r za numerem [...] dotyczący wydzielenia z dz. ewid. nr 8040 działek stanowiących oddzielne ciała hipoteczne. W dniu [...] 2009r. Starosta wydał decyzję znak [...] na podstawie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9, § 47 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, którą orzekł o aktualizacji części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów Miasta A, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej filia w A w dniu 31.12.1979r. za numerem [...] w następujący sposób: 1. działka ewidencyjna nr 8040 o pow. 0.0338ha zmienia swoją konfigurację, powierzchnię oraz oznaczenie i powstaje: zmodernizowana działka ewidencyjna nr 8040/1 o pow. 0.0159ha, zmodernizowana działka ewidencyjna nr 8040/2 o pow. 0.0161 ha zmodernizowana działka ewidencyjna nr 8040/3 o pow. 0.0018ha zgodnie z dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. K., przyjętą do zasobu PODGK w dniu 10 czerwca 2008r za numerem [...], stanowiącą integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że aktualnie w operacie ewidencyjnym do działki ewid. nr 8040 położonej w obrębie Miasta A, objętej jednostką rejestrową G [...] figuruje Skarb Państwa-Urząd Miejski-drogi nieurządzone, bez ujawnionej podstawy nabycia. Analiza dostarczonej przez wnioskodawcę dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego przyjętej do zasobu PODGK w dniu 10 czerwca 2008r za numerem [...] wykazuje w ocenie organu, iż stan uwidoczniony w operacie ewidencyjnym w zakresie dz. ewid. nr 8040 jest niezgodny ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie oraz ze stanem prawnym. Działka ta jest niejednorodna pod względem prawnym a stosownie do § 9 pkt. 1 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przedłożona dokumentacja geodezyjna zawiera między innymi wykaz zmian dla działki ew. 8040 oraz wydzielenie działek stanowiących odrębne ciała hipoteczne tj. działki ewid. 8040/1 odpowiadającej p.gr.l. kat 7169/28 z KW [...] gdzie figurują A. K. s. A. i K. w udziale ½ części oraz M. K. c. W. i K. w udziale ½ i działki ewid. 8040/2 odpowiadającej p.gr.l. kat. 7169/30 z KW [...] gdzie figuruje Z. K. c. A. i M. Do postępowania zostali włączeni domniemani spadkobiercy po A. i M. K. Powyższą decyzję zakwestionował F. K., składając odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podniósł, że droga G [...], co do której odnosi się decyzja stanowi część drogi nr [...] i została wytyczona ponad wiek temu przez poprzednich właścicieli jako droga służącą dojazdowi do zabudowań w miejscowości B. W jego ocenie "uwłaszczenie" się na działkach nr 8040/1 8040/2 8040/3 jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż działki te w masie spadkowej nie występują po rodzicach. W piśmie z 20.04.2009r. uzupełniającym odwołanie dodał, że brak jest dowodu , iż działka nr 8040/2 jest częścią działki 7169/30 z KW [...], nie wyznaczono granicy tej działki i nie wykazano, że jest częścią działki. Mapy geodezyjne sprzed 31.121979r. jak i nowe mapy po roku 2005 mają naniesioną drogę gruntową 8040 lub G- [...], co świadczy o tym, że była zgoda właścicieli gospodarstwa jak i działek znajdujących się z drugiej strony potoku jako jedynej drogi dojazdowej. Przypisanie komukolwiek części działki 8040 jest w jego ocenie nieuprawnione. Wskazał, że operat pomiarowy geodety inż. K. jest niepełny i nie ustala pochodzenia działki 8040/3. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję wyjaśniając, że objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Ustalenie, zatem przez organ prowadzący ewidencję, że działka ewidencyjna obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron stosownych zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. Na staroście jako organie prowadzącym operat ewidencji gruntów, ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 rozporządzenia), tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym, a także obowiązek wprowadzania zmian usuwających błędy lub niedokładności w bazie danych ewidencyjnych o ile nie pozostają one w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. Zmiany w operacie ewidencyjnym dokonuje się na podstawie m.in.: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych. Powyższej zmiany dokonano w oparciu o operat pomiarowy podziału działki nr 8040 Miasto A nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych, załączonym do ww. operatu: działka nr 8040 (zawiera połączone nieruchomości o odmiennym stanie prawnym, w operacie ewidencyjnym jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, a władający Urząd Miejski – Drogi Nieurządzone), dzieli się na działki: nr 8040/1 o pow. 0,0159 ha, nr 8040/2 o pow. 0,0161 ha, nr 8040/3 o pow. 0,0018 ha; nowo wydzielona działka nr 8040/1 o pow. 0,0156 ha odpowiada pgr.l. kat. 7169/28 objętej księgą wieczystą Kw [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są A. K. s. A. i K. i M. K. c. W. i K. - w udziałach wynoszących po ½. Nowo wydzielona działka nr 8040/2 o pow. 0,0161 ha odpowiada pgr.l. kat. 7169/30 objętej księgą wieczystą Kw [...], w której jako właściciel ujawniona jest Z. K. c. A. i M. (na podstawie umowy darowizny z dn. 5.04.1971 r. Rep.A [...]), nowo wydzielona działka nr 8040/3 o pow. 0,0018 ha, stanowiąca część działki 8040 nie była objęta wnioskiem strony, który dotyczył założenia nowych pozycji rejestrowych dla działek nr 8040/1 i 8040/2 zgodnie z treścią ksiąg wieczystych Kw [...] i Kw [...]. Wobec powyższego działka nr 8040/3 zgodnie z ww. operatem pozostaje w dotychczasowej jednostce rejestrowej. Rozdzielenie w działce nr 8040 odrębnych nieruchomości pozwoliło na usunięcie błędów w operacie ewidencji gruntów i budynków i doprowadzenie do zgodności z obowiązującym stanem prawnym. Zarzut strony, iż "nie ma żadnego dowodu, że cyt. "działka nr 8040/2 jest częścią działki 7169/30 z Kw [...], nie wyznaczono granicy tej działki" jest w ocenie organu odwoławczego bezzasadny, gdyż zgodnie z wykazem zmian gruntowych załączonym do operatu oraz aktualną mapą ewidencji gruntów w skali l: 1000 oraz mapą katastralną w skali l :2880 - działka nr 8040/2 odpowiada pgr.l.kat. 7169/30. Przyjęcie granic nieruchomości nastąpiło według stanu prawnego, stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. Wobec powyższego granicę działki przyjęto i określono metodą analityczno - graficzną przy wykorzystaniu mapy katastralnej i aktualnej mapy ewidencyjnej. W oparciu o przyjęte granice, zostały obliczone powierzchnie nowo wydzielanych działek. Przebieg granic ewidencyjnych działek w terenie może być rozpatrywany w postępowaniu o rozgraniczenie lub w innym postępowaniu, w którym przedmiotem rozstrzygnięcia będzie zasięg prawa własności. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stałą się przedmiotem skargi F. K. do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organom naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie § 9 w/w rozporządzenia i wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Podniósł w szczególności, że zacytowany paragraf nie może stanowić samodzielnej podstawy do podziału już istniejącej działki. Odnosi się bowiem do działek jednorodnych fizycznie i prawnie. Jeżeli istniejąca już działka ewidencyjna powstała parcel gruntowych o odmiennym losie prawnym to konsekwencja jest jedynie, że działka ewidencyjna ma nieuregulowany stan prawny lub rzeczywisty stan prawny nie został uwidoczniony we właściwych urządzeniach ewidencyjnych. Ponadto organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie czy na przedmiotowej działce istnieje droga. Skarżący zakwestionował ustalenie przez Starostę kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny sformułowany w zaskarżonej decyzji zgodnie z którym, objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza przewidziane ustawą i rozporządzeniem zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Ustalenie, zatem przez organ prowadzący ewidencję, że działka ewidencyjna obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron stosownych zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. Bezspornym jest również, że na staroście jako organie prowadzącym operat ewidencji gruntów, ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 rozporządzenia), tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym, a także obowiązek wprowadzania zmian usuwających błędy lub niedokładności w bazie danych ewidencyjnych o ile nie pozostają one w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie, albo w drodze czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust.1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia) o czym tylko organ zawiadamia, albo w drodze decyzji ( § 47 ust.3 rozporządzenia ). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskanie dodatkowych dowodów. Wówczas organ przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zmiany w operacie ewidencyjnym dokonuje się na podstawie m.in.: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych. W rozpoznawanej sprawie organ zastosował drugą z wymienionych wyżej form tj postępowanie administracyjne zakończone decyzją o aktualizacji operatu zarówno części kartograficznej jak i opisowej. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł wyłącznie na podstawie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej nie podejmując już żadnych dalszych wyjaśnień, ani nie przeprowadzając żadnych dalszych dowodów. Stąd też zagadnieniem podstawowym jest ustalenie, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę S. K., przyjęta do PODGK w dniu 10 czerwca 2008r. za numerem [...] mogła być podstawą do dokonania aktualizacji operatu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. III SA/Kr 119/08). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przedłożony operat był niewystarczający do wprowadzenia zmian o jakie wnosiła w wniosku wszczynającym postępowanie Z. K., która podała, że wnosi o uwidocznienie podziału działki ew . 8040 ( co do której w ewidencji gruntów jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako władający urząd miejski – drogi nieurządzone siedziba A) na działki 8040/1, 8040/2 i 8040,3 założenie dla działek 8040/1 i 8040/2 nowych pozycji rejestrowych z wpisem właściciela zgodnie z Kw nr [...] i [...]. Wniosek obejmował zatem wprowadzenie w ewidencji gruntów zarówno zmian podmiotowych jak i przedmiotowych. W przedłożonych dokumentach geodezyjnych znajduje się mapa uzupełniająca podziału dz. ew. 8040 w której dokonano przedmiotowych zmian, czyli podziału działki na działki nr 8040/1, 8040/2, 8040/3, natomiast co do zmian podmiotowych nie podano żadnych danych. Również w sentencji decyzji organ I instancji orzeka o zmianach przedmiotowych dotyczących podziału działki ew. 8040, natomiast nie orzeka o zmianach podmiotowych. Natomiast uzasadnienie decyzji wskazuje, że następują również zmiany podmiotowe odnośnie działki ew. 8040/1 i 8040/2 natomiast nie wypowiada się co do działki nr 8040/3. W decyzji w ślad za dokumentacją geodezyjną powołano się na porównawczy wykaz zmian w którym przyjęto: że działka ew. nr 8040/1 odpowiada p.gr.I.kat. 7169/28 z Kw [...], a działka ew. 8040/2 odpowiada p.gr I kat. 7169/30 z Kw [...]. Z znajdujących się w aktach odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że w Kw [...] wpisana jest p.gr 7169/30 , a jako właściciel Z. K., natomiast w Kw [...] wpisana jest p.gr. 7169/28, a jako właściciele M. K. w ½ i A. K. w ½. Przede wszystkim z przedłożonej dokumentacji nie da się ustalić jednoznacznie w jaki sposób powstała działka ew. nr 8040, a tym samym jakie odpowiadają jej parcele gruntowe. W aktach znajduje się porównawczy wykaz zmian z 12 maja 2001r. sporządzony przez geodetę J. R. z którego wynika następujący podział parcel gruntowych: p.gr.I. kat. 7169/13 z Kw [...] na: p.gr 7169/27 i 7169/28 p.gr.I. kat. 7169/14 z Kw [...] na: p.gr 7169/29 i 7169/30 a następnie podano, że p.gr.I.kat 7169/27 oraz p.gr.I.kat 7169/29 odpowiadają działce ewidencyjnej 8039. Natomiast w powyższym porównawczym wykazie zmian brak informacji jakiej działce ewidencyjnej odpowiadają p.gr. I.kat. 7169/ 28 i p.gr.I.kat 7169/ 30. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt [...] w sprawie o dział spadku po M. K. i A. K. W pkt I postanowienia podano, że p.gr.I. kat. 7169/13 z Kw [...] dzieli się na: p.gr 7169/27 i 7169/28, oraz że p.gr I kat 7169/27 odpowiada dz. ewid. 8039/1. Zaś w pkt II tego postanowienia ustalono, że przedmiotem działu spadku jest gospodarstwo rolne składające się wymienionych szczegółowo działek ewidencyjnych. Pośród wymienionych działek nie ma działki ewidencyjnej nr 8040, tym samym działka ta nie jest przedmiotem działu spadku określonym w pkt VI postanowienia. Tym samym na podstawie postanowienia sądowego również nie można ustalić żadnych informacji dotyczących zarówno działki ewidencyjnej nr 8040, jak i p.gr I kat. 7169/30 natomiast co do p.gr I kat. 7169/28 można jedynie powiedzieć, że powstała z podziału p.gr I kat. 7169/13. Zdaniem Sądu w oparciu o zebrane dokumenty nie można stwierdzić zarówno w jaki sposób powstała działka ew. 8040, co do której w ewidencji jako właściciel wpisano Skarb Państwa, jak również nie można stwierdzić jakie odpowiadają jej parcele gruntowe. Przyjęcie tym samym, że działce ewid. 8040/1 odpowiada p.gr.I kat. 7169/28 z Kw [...] gdzie jako właściciel figurują A. K. i M. K., a działce ewid. 8040/2 odpowiada p.gr I kat 7169/30 z Kw [...] gdzie jako właściciel figuruje Z. K. jest co najmniej przedwczesne, albowiem z przedstawionych dokumentów nie można tego ustalić. Natomiast co do działki ewid. 8040/3, która również powstała w wyniku dokonanej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i która jest objęta sentencją decyzji organu I instancji brak jakichkolwiek danych zarówno przedmiotowych jak i podmiotowych. Stąd też zdaniem sądu zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj art.7, art.77, art.107 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję, albowiem stwierdził istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak wniosku.