III SA/Kr 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skarg A Sp. z o.o. w K na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił A sp. z o.o. w K zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 225 punktach na terenie województwa [...]. Następnie spółka wniosła do Izby Skarbowej 6 wniosków o zmianę wydanej decyzji w części dotyczącej lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych opisanej w wykazie punktów stanowiącym załącznik do ww. decyzji. W związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy o Służby Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), która przeniosła zadania wynikające z ustawy o grach i zakładach wzajemnych na organy celne, materiał dowodowy dotyczący ww. zezwolenia został przekazany w dniu 2 listopada 2009 r. Dyrektorowi Izby Celnej. Dyrektor Izby Celnej decyzjami z dnia [...] 2010 r.: 1. Nr [...], 2. nr [...], 3. nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], 6. nr [...] odmówił dokonania zmiany decyzji z dnia [...] 2008 r. nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 8, art. 118, art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.) dalej "u.g.h.". Po rozpatrzeniu odwołań spółki Dyrektor Izby Celnej decyzjami z dnia [...] 2010 r.: 1. nr [...], 2. nr [...], z dnia [...] 2014 r.: 3. nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], 6. nr [...] utrzymał w mocy decyzje z [...] 2010 r. Spółka wniosła na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie podnosząc m.in. zarzut niezgodności u.g.h. z Konstytucją RP oraz naruszenia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. III SA/Kr 118/13 uchylił m.in. ww. zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje. Sąd wskazał m.in. na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, stwierdzając, że art. 135 § 2 u.g.h. może być potencjalnie nienotyfikowanym prawidłowo przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE z 1998 r. (Dz.U.UE.L.98.204.37). Sąd stwierdził, że powyższy wyrok Trybunału Sprawiedliwości wydany został w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co oznacza że jest wiążący nie tylko dla sądów krajowych prowadzących postępowanie w sprawie, lecz wiąże także sąd krajowy, pod warunkiem, że nie zwróci się on do Trybunału z własnym pytaniem. Określenia użyte w orzeczeniu, że określone przepisy krajowe "mogą" powodować ograniczenia, czy że "mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenie, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem, w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt. 37, 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Powyższe ustalenia winny być dokonane przez organy administracyjne. W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie a ponadto powołała się na ww. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zdaniem spółki art. 135 ust. 2 u.g.h. nosi znamiona przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE z uwagi na wywoływany skutek w postaci znacznego ograniczenia w obrocie automatami do gier o niskich wygranych i w związku z niedopełnieniem obowiązku jego notyfikacji Komisji Europejskiej jest bezskuteczny, co oznacza, że nie można go egzekwować i stosować w obrocie prawnym. Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzjami z dnia [...] 2013 r.: 1. nr [...], 2. nr [...], 3. Nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], 6. nr [...] ponownie odmówił dokonania zmiany decyzji z dnia [...] 2008 r. nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 8, art. 118, art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym i może być nadal legalnie stosowany. Po rozpatrzeniu odwołań spółki Dyrektor Izby Celnej decyzjami z dnia 24 lutego 2014 r.: 1. nr [...], 2. nr [...], 3. nr [...], 4. nr [...], 5. nr [...], 6. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzje z [...] 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii braku technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h., w tym art. 135 ust. 2. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe decyzje A sp. z o.o. zarzuciła naruszenie m.in. art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni przepisu podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 oraz art. 135 ust. 2 u.g.h. przez jego zastosowanie, pomimo, że jako przepis techniczny wobec braku notyfikacji nie obowiązuje w krajowym porządku prawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności o braku charakteru technicznego art. 135 ust. 2 u.g.h. W piśmie z dnia 27 października 2014 r. Dyrektor Izby Celnej wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13. Pełnomocnik skarżącej oświadczył na rozprawie, że zgadza się z treścią wniosku organu, jednakże zgodnie ze stanowiskiem skarżącej zawieszenie postępowania powinno nastąpić z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 157/13). W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji), o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14 i oczekuje na rozpoznanie. Wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym, ale m.in. art. 135 ust. 2 tej ustawy. O znaczeniu dla niniejszej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla rozpoznawanej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 1992 r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślono również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). W ocenie składu orzekającego przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, decydują, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 2190/13) oraz dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 2047/13). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.h., stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności wzorcami konstytucyjnymi nie tylko przepisów wymienionych w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., lecz także przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 14 ust. 1 ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych, a zatem kwestia jego zgodności z Konstytucją nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 135 ust. 2 u.g.h., co uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.