III SA/Kr 747/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 marca 2023 r. nr SKO-PS-4110-739/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. J. kwotę 391,00 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Decyzją z dnia 6 marca 2023 r. nr SKO-PS-4110-739/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Limanowa z dnia 7 grudnia 2022 r. nr GOPS/5831/003975/12/2022 o odmowie przyznania P. D. (dalej jako skarżąca) dodatku węglowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Limanowej wniosek o wypłatę dodatku węglowego. W treści wniosku wskazała, że mieszka w miejscowości K. [...], gdzie prowadzi gospodarstwo domowe razem z M. D., G. D. i L. D. Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Limanowa odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 11 marca 2022 r. skarżąca złożyła deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków z której wynika, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Deklaracja ta dotyczy adresu K. [...], pod którym wnioskodawczyni nie mieszka, gdyż ustalono że prowadzi ona gospodarstwo domowe w budynku będącym samowolą budowlaną, położonym na działce stanowiącej własność gminy Limanowa (dowód: informacja Urzędu Gminy Limanowa z dnia 3 października 2022 r. oraz notatka służbowa pracownika socjalnego z dnia 14 października 2022 r.). Zgodnie z decyzją z dnia 26 października 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazał głównemu użytkownikowi budynku rozbiórkę położonego w miejscowości K., gmina Limanowa, woj. małopolskie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Odnośnie kwestii przyznania dodatku węglowego dla gospodarstw domowych znajdujących się w budynkach będących samowolą budowlaną Wójt Gminy Limanowa wskazał, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zdaniem organu, jeżeli dany budynek nie otrzymał pozwolenia na budowę lub zakończenie budowy budynku nie zostało zgłoszone do organu nadzoru budowlanego, po którym organ nie zgłosił sprzeciwu, to zgodnie z prawem taki budynek nie może być użytkowany, a zatem formalnie nie można go zamieszkiwać, co neguje możliwość przyznania dodatku węglowego. Wójt Gminy Limanowa zaznaczył przy tym, że w budynku, który zajmuje wnioskodawczyni, istnieją inne gospodarstwa domowe, które również złożyły wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Skarżąca złożyła wniosek jako trzecia. Organ I instancji uznał zatem, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej stronie prawa do dodatku węglowego. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. wniosła od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 6 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium powołało treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym oraz art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazało, że skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, w którym podała, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe pod adresem: K. [...], [...] Limanowa, a głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Kolegium stwierdziło, że w załączonej do akt deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw zgłoszonej do CEEB dla budynku - adres: K. [...] (gmina Limanowa) wskazano: kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.w.u., a jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych podano węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe (data wypełnienia formularza 11 marca 2022 r.). Kolegium stwierdziło, że opisana deklaracja CEEB dotyczy budynku położnego w K. [...], w którym skarżąca nie mieszka. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe w budynku, który jest samowolą budowlaną, położonym na działce nr [...] w K., stanowiącej własność gminy Limanowa, a nie pod adresem K. [...], którego to adresu dotyczy złożony wniosek. Decyzją z 26 października 2018 r. znak: WOB.7721.471.2017.MW Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 12 lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], którą nakazano rozbiórkę tego budynku. W ocenie Kolegium, organ l instancji słusznie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek koniecznych do uzyskania dodatku węglowego, gdyż mieszka ona w budynku wolnostojącym, który wybudowany został bez pozwolenia na budowę, w związku z czym nie ma nadanego numeru. Zdaniem Kolegium ponieważ skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe w budynku, który nie może być użytkowany, bo został zbudowanym bez pozwolenia na budowę i nie ma nadanego numeru ewidencyjnego, a tym samym nie jest wpisany do CEEB wyklucza to skarżącą z możliwości ubiegania się o przyznanie na ten budynek dodatku węglowego. Nadto skarżąca w złożonym wniosku ubiegała się o dodatek węglowy na adres: K. [...], gdzie nie prowadzi gospodarstwa domowego, co skutkuje brakiem prawa do wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym do wnioskowanego dodatku, ponieważ zarówno złożony wniosek jak i deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania dotyczy budynku, w którym w/w nie prowadzi gospodarstwa domowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie podmiotów w tej samej sytuacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym wskazując, że przepisy te w żadnym fragmencie nie odwołują się do tego by warunkiem przyznania dodatku węglowego było zamieszkiwanie w budynku, który ma nadany numer porządkowy i nie stanowi samowoli budowlanej. Przeciwnie warunkiem otrzymania dodatku węglowego jest jedynie prowadzenie gospodarstwa domowego, którego głównym źródłem ogrzewania jest paliwo stałe wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej, powoływanie się przez organy na treść art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie w ogóle nie powinno mieć miejsca. Przepis ten stanowi o użytkowaniu obiektu budowlanego, a w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym taki termin w ogóle nie występuje. Skarżąca stwierdziła, że dla stworzenia gospodarstwa domowego nie jest konieczne zamieszkiwanie w budynku, który ma nadany numer porządkowy. Skarżąca wskazała, że na adres K. [...] od 2010 r. otrzymuje korespondencje, także z gminy Limanowa, rachunki za wodę przyłączoną przez gminę, śmieci, świadczenia rodzinne, 500+ na dzieci. Cała korespondencja, która jest do niej kierowana z urzędów jest adresowana właśnie na ten adres. Dodatkowo, gdy odbywają się wybory powszechne czy samorządowe nazwisko skarżącej oraz członków jej rodziny figuruje pod adresem K. [...]. Ponadto pod tym adresem skarżąca była również odwiedzana przez opiekunkę środowiskową. Nadto jako przedstawicielka społeczności romskiej skarżąca uważa, że została potraktowana w sposób dyskryminujący, gdyż z posiadanych przez nią informacji wynika, że Romowie, którzy zamieszkują inne osiedla w ościennych powiatach np. w M. w powiecie sądeckim czy w Romowie w powiecie nowotarskim, również nie mają wymaganych prawem pozwoleń na budowę a otrzymali dodatki węglowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej wskazać należy, że sprawy o takim samym przedmiocie były rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i zakończyły się wydaniem 30 listopada 2023 r. wyroku pod sygn. akt III SA/Kr 643/23 oraz III SA/Kr 643/23. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela wyrażone tam stanowisko i przyjmuje je za własne. Z uwagi na zbieżność stanu faktycznego powołane wyroki znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141) – dalej u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega bowiem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/16 lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Dla przyznania dodatku węglowego nie ma znaczenia, czy lokal, w którym mieszka wnioskodawca stanowi samowolę budowlaną, czy też nie. Sądy administracyjne zajmowały już stanowisko w odniesieniu do przypadków zamieszkiwania wnioskodawców w domkach na terenie ogródków działkowych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.08.2023 r., II SA/Sz 428/23). Przyjęto wówczas, że organy procedując w sprawie przyznania dodatku węglowego nie są uprawnione do oceny zdatności altany do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, lecz powinny ustalić, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, jak również organ odwoławczy uznały, że prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym lokale bądź budynki mieszkalne legalnie wybudowane i oddane do użytkowania. Skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje w budynku wybudowanym bez pozwolenia na budowę, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Organy nie zakwestionowały jednak, że skarżąca tam zamieszkuje i wraz z rodziną prowadzi tam gospodarstwo domowe. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku stanowiącą samowolę budowlaną wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Podkreślić należy, że przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Nie precyzują również jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, oraz czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe, ani też to, czy zgodnie z prawem budowlanym przeprowadzono określone czynności formalne zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu). O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Jak wynika z uzasadnienia projektu celem ustawy było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Kwestia zatem, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Istotne jest czy budynek pełni funkcje mieszkaniową. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. oraz dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, a nadto prawidłowo zastosować właściwe przepisy ustawy o dodatku węglowym (art. 2 ust. 3a, ust. 3b i ust. 3c u.d.w). Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd uwzględnił przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, względem tego które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Przyznana pełnomocnikowi skarżącej kwota, powiększona została o należną stawkę podatku VAT, co daje kwotę równą stawce przewidzianej pełnomocnikowi ustanowionemu z wyboru.