III SA/Kr 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala J. J. wniósł w dniu 31 lipca 2009 r. o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie kosztów opału na sezon zimowy, na pokrycie kosztów zaświadczenia z Urzędu Gminy i na pokrycie kosztów przejazdu do W. w związku z wezwaniem go przez Sąd Okręgowy Wydział Pracy w W. Nie określając kwoty wnioskowanego zasiłku. Do wniosku dołączył kopię wezwania do sądu na dzień 22 września 2009 r., a następnie w dniu 17 sierpnia 2009 r. dołączył fakturę na kwotę 210 zł za zakup węgla w dniu 3 sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] organ I instancji – działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 250 zł wskazując, że kwota 200 zł jest przyznana na zakup opału, a kwota 50 zł na zaspokojenie innych potrzeb. W uzasadnieniu podano że łączny dochód starającego się, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 444 zł i tym samym J. J. jako osoba samotna spełnia kryterium określone w art. 7 pkt 1 ustawy (ubóstwo). Od powyższej decyzji odwołał się J. J. zarzucając, że przyznana kwota jest zbyt niska albowiem za kwotę 200 zł można kupić tylko około 300 kg węgla, koszt zaświadczenia to około 17 zł a koszt przejazdu do W. i z powrotem to kwota około 200 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 5 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że 42-letni J. J. jest osobą niepełnosprawną samotnie gospodarującą i z tytułu swej niepełnosprawności pobiera zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie, który stanowi jedyne źródło jego utrzymania. Dochód ten jest niższy od ustawowego kryterium wynoszącego 477 zł. Zdaniem organu II instancji bezspornym jest, że za kwotę 200 zł można zakupić około 300 kg węgla, co jest ilością niewystarczającą na sezon zimowy, a pozostała kwota w wysokości 50 zł także nie wystarcza na pokrycie kosztów przejazdu do W. i z powrotem oraz opłaty za zaświadczenie, gdyż - według załączonych przez odwołującego się biletów za przejazd i pokwitowania za opłatę - koszty te wyniosły ponad 250 zł. Zdaniem organu odwoławczego, wobec niskich dochodów J. J. organ I instancji powinien rozważyć "ewentualność udzielenia mu wyższej pomocy pieniężnej, oczywiście na miarę swoich możliwości finansowych, by choć w nieco większym stopniu złagodzić jego trudną sytuację finansową". Z powyższą decyzją uchylającą nie zgodził się J. J. przyznając w skardze skierowanej do tutejszego Sądu, że przyznana mu przez organ I instancji kwota 250 zł została już mu wypłacona w dniu 21 września 2009 r., że w dniu 23 października 2009 r. zakupił węgiel na sezon zimowy za kwotę 262,20 zł, co wystarczy mu na około 30 dni, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji organ I instancji już w dniu [...] 2009 r. wydał kolejną decyzję, w której nie podwyższył mu przyznanych świadczeń pouczając o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w związku z tym uważa, że postępowanie prowadzone w taki sposób może "trwać w nieskończoność". Zdaniem skarżącego - "instytucje powołane w Państwie do zabezpieczenia społeczeństwa w tym zakresie powinny mieć przygotowane na ten cel środki finansowe, aby tą kwestię można było rozpatrzyć przed nadejściem zimy". Jednocześnie skarżący uważa, że organ I instancji powinien przyznawać środki na zakup węgla jednorazowo na cały sezon zimowy pokrywając je w pełnym zakresie zgodnie z przedstawionymi wyliczeniami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ podkreślił, że dostrzegł, iż w sytuacji skarżącego zasiłek celowy w kwocie 250 zł jest pomocą niewystarczającą i z tego powodu zobowiązał organ I instancji do rozważenia możliwości udzielenia skarżącemu "wyższej pomocy pieniężnej w granicach swoich możliwości finansowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga J. J. nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że skarga dotyczy decyzji organu II instancji uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia, przy czym organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji życiowej skarżącego udzielony mu zasiłek celowy w wysokości 250 zł jest pomocą niewystarczającą. Tym samym – zdaniem Sądu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu, że przyznany zasiłek celowy jest za niski. Dokonując analizy akt administracyjnych należy stwierdzić, że organ I instancji nie ujawnił jakimi możliwościami dysponował, a w szczególności jakimi zasadami kierował się przyznając skarżącemu taką a nie inną kwotę np. na zakup węgla. Organ ten nie wyjaśnił czy mając na względzie ilość osób uprawnionych i wielkość posiadanych środków do rozdysponowania w określonym czasie przyznał skarżącemu kwotę porównywalną do przyznawanych innym uprawnionym, którzy są w j sytuacji życiowej podobnej do sytuacji skarżącego. Sąd podkreśla, że podstawę prawną przyznawania pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 6175 poz. 1362), a w szczególności art. 39 tej ustawy określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, do jakiego należy pomoc finansowa na zakup węgla i innych potrzeb dla skarżącego, o którą to pomoc J. J. zwrócił się w rozpatrywanej sprawie: "Art. 39. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać żądanego świadczenia i jednocześnie wskazuje na to, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia. Oznacza to, iż przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2003r., sygn. akt II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2731/2003, LexPolonica nr 402747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003, LexPolonica nr 379841; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 440/05, LEX nr 209727). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności i z tego względu organy działając w ramach uznania administracyjnego winny ujawnić i wyjaśnić zasady jakimi kierują się przyznając określone kwoty uprawnionym na pokrycie ich potrzeb tak, aby uprawnieni będący w podobnej sytuacji życiowej mieli pełną jasność co do kryteriów jakimi organ kierował się przyznając zasiłek w konkretnej wysokości. Słusznie – zdaniem Sądu - organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że ten – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien rozważyć możliwość przydzielenia skarżącemu zasiłku celowego w wyższej kwocie – o ile ośrodek pomocy społecznej ma taką finansową możliwość. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 omawianej ustawy o pomocy społecznej: "Art. 3. (...) 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd wyjaśnia, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to jednak prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt I SA 1649/93 (opubl. LexPolonica nr 300472, ONSA 1995/1 poz. 33, Wspólnota 1995/19 str. 16), przy czym Sąd zwraca uwagę, że wymieniony w treści cytowanego orzeczenia art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60) jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego i przytoczonego wyżej art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.): "Ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60) określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej". Zwracając uwagę na charakter odwołania i skargi J. J. nie sposób – zdaniem Sądu – pominąć także treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy w celu uświadomienia skarżącemu podstawowej zasady związanej z udzielaniem pomocy społecznej: "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 wynika, że pomoc społeczna jest z zasady pomocą okresową, doraźną, mającą na celu "przezwyciężenie" trudnej sytuacji skarżącego i fakt niepełnosprawności sam w sobie nie przesądza o pozostawaniu osoby uprawnionej na pełnym utrzymaniu organów pomocy społecznej. Sąd podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003 (opubl. LexPolonica nr 379841), że: "Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu - w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych". Mając powyższe na względzie, a zwłaszcza okoliczności, że zaskarżona została decyzja uchylająca decyzję organu I instancji ze wskazaniem do poszukiwania przez organ I instancji możliwości przydzielenia skarżącemu pomocy materialnej w wyższym zakresie (zgodnie z żądaniem odwołującego się) oraz to, że organ I instancji nie ujawnił sytuacji finansowej ośrodka i kryteriów przyznawania konkretnych kwot potrzebującym, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu ustalenie możliwości ośrodka pomocy społecznej i wydanie decyzji zmieniającej – Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd jednocześnie zaznacza, że o ile istotnie wydana została przez organ I instancji kolejna decyzja w sprawie wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2009r. – w wyniku zaskarżonej decyzji przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (jak sugeruje to skarżący) - to ta kolejna decyzja podlega odrębnemu zaskarżeniu i nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe ustalenia i rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa, a przeto Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.