III SA/Kr 750/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek SO del. Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 44 § 4, art. 58 § 1 i § 2, art.126 oraz art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) , postanowieniem z dnia 15 marca 2012 r. znak [...] odmówiło skarżącemu K. G. przywrócenia terminu do złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2011 r. decyzję znak [...] przyznającą skarżącemu nieodpłatnie świadczenie w formie czasowego schronienia w okresie od 30 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., do realizacji w Noclegowni [...] w K przy ul. M. Powyższa decyzja została wysłana do skarżącego na adres ww. noclegowni tj. na ul. M w K i odebrana przez niego w dniu 21 września 2011 r. Od ww. decyzji skarżący odwołał się pismem z dnia 03 października 2011 r, które nadał pocztą elektroniczną . W odwołaniu skarżący zakwestionował warunki pobytu w ww. noclegowni, w szczególności zbyt małą- w jego ocenie - powierzchnię przypadającą na mieszkańca (2,6 m kw) oraz ograniczony dostęp do mediów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 17 października 2011 r, nr [...] wezwało skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania od ww. decyzji poprzez złożenie podpisu na odwołaniu w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania oraz o wskazanie, której decyzji wydanej przez MOPS w dniu [...] 2011 r. dotyczy przedmiotowe odwołanie (w tym dniu wydano trzy decyzje). Powyższe wezwanie wysłane zostało do skarżącego na dwa adresy w K tj. na ul. M do ww. noclegowni oraz na os. T do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wezwania te nie zostały odebrane przez skarżącego i wróciły do organu odwoławczego z adnotacją o dwukrotnym awizowaniu każdej z przesyłek; adresowane na ul. M - w dniach 18 i 25 października 2011 r. i oraz adresowane na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej os. T - w dniach 19 i 26 października 2011 r. Zauważyć należy, że zwrotne potwierdzenia odbioru obu przesyłek nie były wypełnione na odwrocie, w części dotyczącej m.in. przyczyn ich niedoręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 22 listopada 2011r., poinformowało skarżącego o pozostawieniu jego odwołania od decyzji z dnia [...] 2011 r, nr [...] bez rozpatrzenia z powodu niezłożenia podpisu pod odwołaniem wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej. Przedmiotowe pismo również zostało wysłane do skarżącego na dwa adresy , przy czym przesyłka kierowana na adres ul. M wróciła do organu z adnotacją o podwójnym awizo w dniach 23 i 30 listopada 2011 r. , natomiast przesyłka kierowana na adres os. T posiadała jedynie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dwie pieczątki tj. MOPS w K ul. J z datą 22 listopada 2011 r. i podpisem oraz SKO z datą 29 listopada 2011 r. W dniu 28 lutego 2012 r. skarżący złożył osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2011 r., nr [...]. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że ma bardzo dużo spraw, które musi załatwiać sam oraz że nie ma odpowiednich (normalnych) warunków do funkcjonowania. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o przywrócenie terminu do dopełnienia ww. czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 marca 2012r. wydało opisane na wstępie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji z [...] 2011 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ stwierdził , że przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania została skutecznie doręczona w trybie art. 44 § 4 w związku z art.42 i art.43 kpa , a termin na dokonanie powyższej czynności upłynął z dniem 2 listopada 2011 r. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 28 lutego 2012r. , a więc po upływie 7 dniowego terminu liczonego od ustania przyczyny uchybienia terminu ; termin ten określa art. 58 § 1 i 2 kpa. Organ wyjaśnił, że samo wniesienie prośby przez zainteresowanego nie jest wystarczającą przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej; koniecznym jest także uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że nie ponosi on winy w niedochowaniu terminu, przy czym chodzi o przeszkodę, nie dającą się przezwyciężyć. Brak winy jako przesłanka przywrócenia terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. Okoliczności wskazane we wniosku skarżącego z powodu których nie złożył w terminie podpisu na odwołaniu tj. prowadzenie bardzo dużej ilości spraw, które musi załatwiać sam oraz brak odpowiednich (normalnych) warunków do funkcjonowania, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie pozwalają uznać, aby uchybienie terminu było niezawinione skarżącego. Zgodnie z orzeczeniem NSA z 28 grudnia 2000 r. (l SA/Ka 1781/99) "od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw i w tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu" . Okoliczności podane przez skarżącego , zdaniem organu , nie mogą usprawiedliwiać nieodbieranie korespondencji i tym samym narażanie się na ryzyko powstania tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 kpa. Postawa skarżącego , w ocenie organu, doprowadziła do tego, iż nie uzupełnił on w wyznaczonym terminie braków formalnych swojego odwołania poprzez złożenie na nim podpisu. Organ podniósł , iż korespondencja do skarżącego adresowana była m.in. do Noclegowni i Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn, w której skarżący miał przebywać do dnia 31 grudnia 2011 r. Skarżący swoją biernością w odbieraniu korespondencji w sposób zawiniony przyczynił się do uchybienia terminu. Ponadto organ zarzucił , że podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej należy wnieść do właściwego organu w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, natomiast skarżący nie wykazał kiedy ww. przyczyny uchybienia terminu ustąpiły. W tych okolicznościach nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie. Skarżący , wbrew dyspozycji z art. 58 § 2 K.p.a. , wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dopełnił czynności, dla której określony był termin tzn. nie złożył podpisu na oryginale odwołania wniesionego w dniu 3.09.2011 r. względnie nie złożył odpisu tego odwołania własnoręcznie podpisanego. Reasumując , w ocenie organu , skarżący nie zachował należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw i tym samym w sposób zawiniony nie dopełnił czynności, dla której był wyznaczony termin. W skardze na powyższe postanowienie skarżący opisał swoją trudną sytuacje życiową ,w jakiej się znalazł, a zwłaszcza brak stałego miejsca zamieszkania i konieczność korzystania z pomocy społecznej. Skarżący stwierdził, że wskutek braku środków finansowych i ciągłej próby rozwiązania trudnej sytuacji życiowej , nie jest w stanie panować nad toczącymi się postępowaniami sądowymi , czy administracyjnymi, stąd wynikało niedotrzymanie przez niego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania . Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.153.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie . Instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym uregulowana jest w przepisach art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267). Przepisy te stanowią, że : Art. 58 § 1 W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Art. 59. §1. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. §2. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminu procesowego , gdy strona postępowania nie ponosi winy w uchybieniu. Przywrócenie terminu jest dopuszczalne , gdy zostanie stwierdzone, że termin został uchybiony, a zatem, gdy czynność w postępowaniu nie została dokonana przez stronę w czasie wyznaczonego dla tej czynności terminu. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w niniejszej sprawie termin do usunięcia braku formalnego odwołania faktycznie został uchybiony przez skarżącego. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...] drogą elektroniczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zatem wezwało skarżącego do uzupełnienia braku formalnego tego odwołania poprzez jego podpisanie wyznaczając termin na dokonanie tej czynności 7 dni od daty doręczenia tego wezwania. Przedmiotowe wezwanie zostało skierowane do skarżącego na dwa adresy tj. na adres Noclegowni i Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w K przy ul. M oraz na adres Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w K, os. T. W toku postępowania przed organami skarżący nie wskazał adresu dla korespondencji , jednak - jak wynika z akt sprawy - ubiegając się o świadczenia z pomocy społecznej, skarżący faktycznie przebywał w ww. noclegowni; tam też był przeprowadzony wywiad środowiskowy poprzedzający wydanie decyzji z dnia [...] 2012r. W ocenie Sądu , ww. wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania należało wysłać tylko na jeden adres tj. do Noclegowni i Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w K przy ul. M. Wysłanie wezwania jednocześnie na dwa adresy może powodować trudności w ustaleniu skutków podjęcia lub niepodjęcia przez adresata czynności w postępowaniu administracyjnym np. w określeniu daty, od której należy liczyć termin wyznaczony do dokonania określonej czynności, jeśli wezwania zostałyby doręczone w dwóch różnych datach. Taka praktyka jest też myląca dla adresata i mogłaby wprowadzić stronę w błąd co do daty końcowej wyznaczonego terminu. Doręczenie przesyłki może być uznane za skuteczne tylko wtedy , gdy doręczenie zostało dokonane zgodnie z procedurą określoną w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie ma treść art. 42 i art.43 kpa ( w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy). Art. 42 § 1 . Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. §2. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. §3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2 , a także w razie koniecznej potrzeby , pisma doręcza się w każdym miejscu , gdzie się adresata zastanie. Art.43 kpa stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się , za pokwitowaniem , dorosłemu domownikowi , sąsiadowi lub dozorcy domu , jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata , umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub , gdy to nie jest możliwe , na drzwiach adresata. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niemożliwe było doręczenie wezwania w trybie wyżej przytoczonych przepisów . Skarżący nie ma mieszkania , ani miejsca pracy , gdzie można byłoby doręczać pisma kierowane do niego , nie posiada także skrzynki pocztowej , w której możliwe byłoby pozostawienie zawiadomienia, o którym wyżej mowa. Ustawodawca przewidział możliwość doręczenia pisma w lokalu organu administracji publicznej , lub w każdym miejscu , gdzie się adresata zastanie . Z akt sprawy wynika , że takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie doręczenie wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania , w ocenie organu , zostało dokonane skutecznie w trybie art.44 kpa. Przepis ten stanowi: § 1. W razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i 43 : 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez pocztę , 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pism przez pracownika urzędu gminu (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni , licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 , umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe , na drzwiach mieszkania adresata , jego biura lub innego pomieszczenia , w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe , bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesje adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie , o którym mowa w § 2 , pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu , o którym mowa w § 1 , a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do skarżącego, wysłanego na adres ww. noclegowni nie zostało prawidłowo wypełnione przez doręczyciela w pkt. 2, 3 i 4 ; dowód ten nie zawiera adnotacji o powodach nie doręczenia przesyłki, ani o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę , a także czy doręczyciel zawiadomił o miejscu pozostawienia pisma i czy wskazał, gdzie i kiedy pismo pozostawiono. Gdyby nawet przyjąć, że wezwanie prawidłowo zostało przesłane na adres Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na os. T w K , to również i w tym przypadku zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało prawidłowo wypełnione , a nadto nie wynika z niego , jaki organ był doręczającym pismo . Podnieść należy , że brak informacji o powodach nie doręczenia przesyłki , miejscu jej pozostawienia i sposobie zawiadomienia o tym fakcie skarżącego stanowią istotne okoliczności , niezbędne dla ustalenia , czy doręczenie wezwania było skuteczne w trybie art. 44 Kpa w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U.2004.5.34). W opisanych okolicznościach sprawy, twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o skutecznym doręczeniu skarżącemu wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania jest sprzeczne z powyższymi dowodami. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę , wezwanie nie zostało prawidłowo doręczone, a w konsekwencji nie można przyjąć , jak zrobił to organ , że było ono skuteczne. W związku z powyższym termin do usunięcia braku wezwania nie rozpoczął biegu, a to oznacza , że organ nie mógł stwierdzić , iż termin do złożenia podpisu na odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2011 r. został uchybiony. Zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenie tego terminu, w ocenie Sądu , zostało wydane przedwcześnie . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności ustali i to w sposób jednoznaczny , czy i kiedy doręczono skarżącemu wezwanie z dnia 17 października 2011 r. , jeśli to się nie uda - początek siedmiodniowego terminu na uzupełnienie braku formalnego odwołania należy liczyć od ponownego doręczenia wezwania dokonanego zgodnie z obowiązującą procedura doręczania pism. Mając powyższe na uwadze , Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.