III SA/Kr 753/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta uznał koszty szkolenia odbywanego przez skarżącego Ł. B. za świadczenie nienależnie i orzekł o obowiązku ich zwrotu w łącznej kwocie 3 850 zł. Organ wyjaśnił, że z bonu szkoleniowego i finasowania kosztów szkolenia mogą korzystać zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) tylko osoby bezrobotne. Skarżący nie spełnił powyższego wymogu. Jak bowiem ustalił organ, w dniu 2 września 2015 r. skarżący został zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Pouczono go wówczas o warunkach koniecznych do nabycia statusu bezrobotnego oraz o okolicznościach powodujących brak lub ustanie prawa do pobierania świadczeń pieniężnych z Funduszu Pracy, w tym skutkujących obowiązkiem ich zwrotu. W dniu 16 września 2015 r. skarżący otrzymał dwa bony szkoleniowe – nr [...] i nr [...] - ważne od 16 września do 15 października 2015 r. Następnie skarżący podpisał skierowania: - w dniu 21 września 2015 r. do "R" s.c. - celem odbycia szkolenia "I" (prace wysokościowe) w terminie od 22 do 27 września 2015 r. - w dniu 25 września 2015 r. do D. K. "A" Firma Usługowo-Szkoleniowa - celem odbycia szkolenia "Operator podestów ruchomych" w terminie od 28 września do 1 października 2015 r. Na formularzach skierowań skarżący podpisał oświadczenia o tym, że spełnia warunki niezbędne do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Tymczasem w dniu 30 września 2015 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy wpłynęło zaświadczenie z ZUS, że skarżący w dniach od 4 do 24 września 2015 r. podlegał ubezpieczeniu z tytułu wykonywania umowy zlecenia. Wobec powyższego organ I instancji prawomocną decyzją z dnia 14 października 2015 r. orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego od dnia 4 września 2015 r., a następnie uznał, że skarżący świadomie wprowadził Powiatowy Urząd Pracy w błąd nie informując go w ustalonym terminie o wystąpieniu okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Organ uznał więc, że skarżący w dniach wydania bonów szkoleniowych (16 września 2015 r.) i skierowań na szkolenia (21 i 26 września 2015 r.) nie posiadał statusu bezrobotnego. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym skarżący opisał w szczególności okoliczności przedłużenia zawartej umowy zlecenia i wniósł o umorzenie postępowania podając się, że nie ma żadnych dochodów i nie dysponuje żadnym majątkiem, a szkolenia zakończył stosownymi egzaminami - Wojewoda decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący wniósł o uchylnie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1/ art. 76 ust. 2 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowane – przyjęcie, że utrata statusu osoby bezrobotnej oraz brak świadomości wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy stanowi podstawę do zwrotu kosztów szkolenia; 2/ art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z poź. zm.) – dalej k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia i brak ustalenia wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. terminu zawarcia umowy zlecenia; 3/ art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania całokształtu materiału dowodowego - pomijanie niektórych faktów i okoliczności w uzasadnieniu decyzji, m.in. terminu zawarcia umowy zlecenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zawarte w pouczeniach słowo "zatrudnienie" rozumiał jako zatrudnienie na postawie umowy o pracę. Wyjaśnił, że umowę zlecenia zawarł w dniu 4 września 2015 r. z Gminą - Urzędem K. Zawarty w umowie § 2 przewidywał, że umowa ta powinna zostać rozwiązana do dnia 10 września 2015 r. Skarżący wyjaśnił, że pomimo zakończenia umowy w dniu 10 września 2015 r., został poproszony o podpisanie w dniu 23 września 2015 r. aneksu nr 1 do tej umowy. Aneks ten zmieniał termin rozwiązania umowy na dzień 24 września 2015 r. Podpisując zarówno umowę, jak i aneks, skarżący był przekonany, że nie spowoduje to dla niego ujemnych konsekwencji, tym bardziej, że stroną umowy był Urząd Miasta, co dawało, w jego ocenie, poczucie gwarancji prawidłowości. Szkolenie w "R" s.c. odbywało się w terminie od dnia 22 do 27 września 2015 r., a w firmie D. K. "A" Firma Usługowo - Szkoleniowa odbywało się w terminie od dnia 28 września do dnia 1 października 2015 r. W przypadku braku zawarcia aneksu nr 1 do umowy zlecenia nie byłoby jednoczesnego pobierania świadczenia oraz osiągania dochodów z tytułu umowy zlecenia. Skarżący zaprzeczył aby świadomie wprowadził w błąd Urząd Pracy, bowiem z umowy zlecenia otrzymał jedynie 150 zł brutto, tj. 4 % wartości szkolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał, że skarżący wykazał w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi, że świadomie nie wprowadził w błąd Powiatowego Urzędu Pracy otrzymując bony szkoleniowe i korzystając z finansowanego w ten sposób szkolenia przeznaczonego dla osób bezrobotnych. W ocenie Sądu, organy oceniając skutki zawartej dnia 4 września 2015 r. umowy zlecenia, a właściwie jej aneksu, nie uwzględniły z urzędu specyfiki konkretnego stanu faktycznego tj. przedłużenia (ze względu na inicjatywę Gminy, a nie samego skarżącego) ex post z mocą wsteczną umowy zlecenia dotyczącej obsługi komisji wyborczej ogólnokrajowego referendum z 6 września 2015 r. Skarżący swoją pracę wykonał w terminie (szkolenia przedreferendalne i obsługa referendum) przed skorzystaniem z bonów szkoleniowych, mogło więc u niego powstać przekonanie o działaniu zgodnym z prawem. W takiej sytuacji zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd uznał przy tym, że organy prawidłowo zebrały dokumenty mające związek ze sprawą. Nie było więc potrzeby powtórnego prowadzenia postępowania administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie niesporne bowiem były fakty (daty zawarcia umowy i aneksu, daty otrzymania bonów szkoleniowych i ich wykorzystania, wyliczenia kosztów pobranych świadczeń szkoleniowych). Sporna była ocena tych faktów w świetle art. 76 ust. 2 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: koszty szkolenia, w przypadku określonym w art. 41 ust. 6 lub w przypadku gdy skierowanie na szkolenie nastąpiło na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę skierowaną na szkolenie. Zdaniem organów skarżący został prawidłowo pouczony o skutkach podjęcia zatrudnienia tj. m.in. obowiązku powiadomienia urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, a więc skarżący świadomie wprowadził w błąd powiatowy urząd pracy. Skarżący natomiast od początku (już w odwołaniu od decyzji pozbawiającej go statusu bezrobotnego – k. 121 i 122) zaprzeczał, aby podpisując 4 września 2015 r. umowę zlecenie, był świadomy, że tracił uprawnienia bezrobotnego. Wskazywał, że dopiero z dniem 23 września 2015 r. (a więc już po wykonaniu umowy) okazało się, że umowa będzie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia (aneks wprowadzał z mocą wsteczną stosowny zapis), a nadto że wystąpił o skierowanie i je otrzymał z momencie gdy faktycznie zakończył wykonywanie umowy. Jak wynika z akt postępowania skarżący zawarł z Gminą 4 września 2015 r. umowę zlecenie. Pierwotna umowa została zawarta na okres od 4 do 10 września 2015 r. (k. 131-133 akt administracyjnych). Przedmiotem tej umowy miały być czynności operatora systemu informatycznego związanego z obsługą konkretnej (wymienionej w umowie) obwodowej komisji referendalnej. Sprecyzowane w załączniku do umowy (k. 133) obowiązki operatora sprowadzały się do uczestniczenia w szkoleniu przedreferendalnym, udziału w testach głosowania, wykonywaniu czynności związanych bezpośrednio z obsługą konkretnej komisji (m.in. potwierdzanie loginu i hasła, wprowadzanie do systemu danych z protokołu głosowania, sygnalizowanie błędów, wydrukowywanie i przekazywanie do podpisania przewodniczącemu komisji projektów protokołów głosowania). Sąd podkreśla, bo ma to znaczenie dla sprawy, że oczywistym jest, że obowiązki skarżącego zostały faktycznie wykonane najpóźniej 7 września 2015 r. Jest to fakt znany z urzędu ponieważ w tym dniu zostało opublikowane Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 września 2015 r. o wynikach głosowania i wyniku referendum przeprowadzonego w dniu 6 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1375). W momencie wystąpienia o przyznanie bonów szkoleniowych (8 września 2015 r.), a zwłaszcza ich wydania (16 września 2015 r.) i pobierania skierowania na szkolenie (21 i 25 września 2015 r.) skarżący mógł więc, zdaniem Sądu, działać w uzasadnionym przekonaniu, że praca wykonana w referendum ogólnokrajowym nie miała znaczenia dla prawa do korzystania z przyznanych bonów szkoleniowych. Podkreślić ponownie należy, że skarżący podpisał aneks do umowy zlecenia dopiero 23 września 2015 r. Aneks ten z mocą wsteczną wprowadzał zapis, że umowa zlecenie (już wykonana) zostanie potraktowana jako podlegająca składkom ubezpieczeniowym ( pkt. II §1 aneksu). Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji opisywał okoliczności podpisania aneksu (telefoniczne uzgadnianie odbierania dokumentów na portierni) wskazując, że nie zdawał sobie sprawy ze skutków tego typu zmian (pierwotnie umowa miała dotyczyć go jeszcze jako studenta oraz członka obwodowej komisji wyborczej i nie wpływała na obowiązek opłacania składek i status bezrobotnego). Zdaniem Sądu są to wyjaśnienia spójne, poparte zgromadzonymi przez organ dokumentami (aneks rzeczywiście został podpisany po formalnym zakończeniu pierwotnej umowy i ze skutkiem wstecznym zmieniał status stron). Organy I oraz II instancji skupiły się jedynie na faktach podpisywania przez skarżącego stosownych oświadczeń (na karcie rejestracyjnej i na odbieranych skierowaniach), ale w ogóle nie rozważyły argumentacji skarżącego odwołującej się do chronologii zdarzeń (tj.m.in. faktycznego wykonania umowy w pierwotnym czasie przed skorzystaniem ze świadczeń szkoleniowych, a ponadto "wymuszonego" przez Urząd Miasta przedłużenia umowy zlecenia). Sąd doszedł więc do wniosku, że słuszne były zarzuty skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotną cechą "nienależnego świadczenia", o którym mowa m.in. w zastosowanym przez organy art. 76 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest nie tylko uprzednie pozbawienie statusu bezrobotnego, ale zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1288/11 i powołane tam wyroki innych sądów; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy dostrzegają bowiem, że przy określaniu tego typu (nienależnych) świadczeń i żądaniu ich zwrotu konieczne jest ustalenie przez organy takich elementów jak świadomość i wina (zawinione zaniechanie) osoby korzystającej ze świadczeń. Co więcej, w niektórych, konkretnych przypadkach sądy podkreślają, że: "Samo jednak złożenie podpisu pod pouczeniem przez skarżącego nie oznacza, że skarżący zrozumiał jego treść, oraz że zrozumienie to polegało na zaistnieniu świadomości co do skutków prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący ..." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2014 r., III SA/Kr 265/14 dotyczył wprawdzie zasiłku dla bezrobotnych, ale przedmiotem sporu były również okoliczności zawinionego "w złej wierze" pobierania świadczenia). Przenosząc powyższe uwagi na realia rozstrzyganej sprawy Sąd zauważa, że organ II instancji wskazywał na prawidłowe pouczenie skarżącego o okolicznościach utraty statusu bezrobotnego poprzez podpisanie części C karty rejestracyjnej bezrobotnego (k.156 i 157). Jednakże karta ta została podpisana przez skarżącego 2 września 2015 r., a więc w tym czasie gdy spełniał on wszystkie warunki tam wymienione, niezbędne do uzyskania lub zachowania statusu bezrobotnego. W szczególności skarżący w dniu 2 września 2015 r. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (pkt 9), nie uzyskiwał przychodów w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia o pracę (pkt 11). Podpisanie więc 4 września 2015 r. umowy zlecenia w jej pierwotnej wersji (niepodlegającym obowiązkowi ubezpieczeniowemu wynagrodzenia w wysokości 150 zł brutto) mogło rodzić u skarżącego uzasadnione przekonanie o braku obowiązku powiadomienia powiatowego urzędu pracy o podjętym zatrudnieniu. Tym bardziej, że z pouczenia wynikało (pkt 22), że skarżący powinien powiadomić urząd pracy o zmianie warunków do 7 dnia. Termin ten upływał więc 11 września 2015 r., a więc 1 dzień po zakończeniu pierwotnej umowy zlecenia. Jak już Sąd wskazywał powyżej, w dniu wydania skierowań (21 i 25 września 2015 r.) skarżący również mógł nie być świadomy, że wymuszone 23 września 2015 r. przedłużenie umowy zlecenia i zmiana warunków umowy – interpretowane będzie jako podjęcie pracy zarobkowej skutkujące koniecznością zwrotu wartości szkolenia. Sąd wziął również pod uwagę, że sporne przepisy powinny być interpretowane zgodnie z art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego, w której mieści się zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznacza to, że prawo nie może być "pułapką" dla obywatela, który powinien mieć możliwość "układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań, których nie mógł przewidzieć w chwili podejmowania tych decyzji i działań" (por. stanowisko TK w orzeczeniach: z 24 maja 1994 r., K 1/94 oraz z 3 grudnia 1996 r. K 25/95, dostępne na stronie: www.ipo.trybunal.gov.pl). Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona zaufania oznacza w szczególności, że prawo precyzyjnie i jednoznacznie reguluje konsekwencje poszczególnych zachowań jednostki, a opieszałość i nieudolność organów stosujących prawo nie może mieć wpływu na zakres konsekwencji prawnych poszczególnych działań (por. wyrok TK z 20 lutego 2008 r., K 30/07). Sąd uznał więc, że obowiązkiem organów przy badaniu przesłanek zastosowania ww. art. 76 ust. 2 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, było rozważenie na ile specyficzny układ zdarzeń w tej konkretnej sprawie stanowił ww. "pułapkę" dla skarżącego nieświadomie działającego w zaufaniu do przedłużania przez Gminę umowy zlecenia. Sąd wziął również pod uwagę, choć nie były to okoliczności najistotniejsze, że skarżący jest osobą aktywnie poszukującą pracy. Nie korzysta w ogóle z pomocy budżetowej (zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki z pomocy społecznej na cele bytowe) w sposób pasywny. Wobec trudności w znalezieniu pracy zgodnej z wykształceniem (nauczyciel wf-u) skarżący podejmował próby nabycia dodatkowych umiejętności, a nawet uzyskiwał czasowe zatrudnienie (znajdujące się w aktach sprawy umowy zlecenia), co świadczy dodatkowo o braku świadomego wykorzystywania systemu pomocy osobom bezrobotnym. Sąd nie neguje, że obowiązkiem organów jest dbałość o interesy Skarbu Państwa poprzez m.in. prowadzenie postępowań w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnych świadczeń, o których mowa w ww. art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niemniej jednak formalistycznej podejście organów, w ogóle nie uwzględniające spójnej i uprawdopodobnionej okolicznościami sprawy argumentacji skarżącego, naruszyło art. 80 k.p.a. w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie. Organy bowiem zastosowały w sprawie ww. art. 76 ust. 2 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pomimo że prawidłowa ocena zebranych w sprawie dowodów powinna doprowadzić do umorzenia postępowania w związku z brakiem świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez skarżącego. W przypadku gdy w toku wszczętego postępowania dotyczącego nienależnych świadczeń pieniężnych zostanie ustalone, że osoba je pobierająca świadomie nie wprowadziła w błąd powiatowego urzędu pracy – postępowanie takie należy umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Sąd uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także umorzył postępowanie administracyjne na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c oraz §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z póżn. zm.).