III SA/Kr 754/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego W. B. - Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną przez A. C. decyzją z dnia 21.05.2009r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2009r. znak [...] odmawiającą A. C. umorzenia jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Funduszu Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie 20.385,51 zł. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 27.12.2004r. A. C. zawarł z Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta umowę Nr [...] o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, o refundację kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa w wysokości 11.000 zł. Zabezpieczeniem wykonania umowy był weksel in blanco z deklaracją wekslową potwierdzoną przez żonę skarżącego G. C. i poręczenie S. P. W dniu 05.09.2005r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy rozwiązał w/w umowę z powodu niedotrzymania przez skarżącego warunków umowy, w szczególności z powodu niewywiązywania się z zobowiązania udokumentowania i rozliczenia wydatkowania otrzymanych środków. Jednocześnie wezwał skarżącego o zwrot kwoty 12 243,17 zł., na którą złożyła się kwota otrzymanych środków i odsetki w terminie do 30 dni od daty otrzymania wezwania do zapłaty. Wobec nieuregulowania powyższej należności, dniu 04.08.2006r. został wniesiony wobec skarżącego i poręczających do Sądu Rejonowego Wydziału Cywilnego pozew o zapłatę. Nastepnie, w dniach 12.03.2007r., 23.04.2006r. 24.09.2007r. wszczęte zostały wobec zobowiązanych egzekucje komornicze. W dniu 11.09.2008r. żona poręczającego S. P. złożyła wniosek o podpisanie porozumienia w sprawie spłaty zadłużenia, efektem czego było ustalenie, że poręczający będzie spłacał miesięcznie kwotę 150 zł. W dniu 30.09.2008r. A. C. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o umorzenie należności z tytułu przyznanej pomocy na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku odwołał się do niekorzystnej sytuacji finansowej spowodowanej wydaniem przez Sąd Rejonowy nakazu zapłaty, na podstawie którego został wraz z poręczycielami zobowiązany do zapłaty na rzecz Miasta – Urzędu Pracy kwoty w łącznej wysokości 12303,35 zł. W oparciu o ten nakaz wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Tymczasem sytuacja osobista i finansowa skarżącego uległa znacznemu pogorszeniu z powodu złego stanu zdrowia, wskutek czego nie jest w stanie uregulować zobowiązania. Przeszedł zawał, cierpi na chorobę niedokrwienia serca a także doznał urazu oka. Jedynym dochodem rodziny jest renta żony w wysokości 340 zł miesięcznie. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2009r. decyzję znak [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy odmawiającą umorzenia należności. Uzasadnił decyzję w ten sposób, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia z art. 76 ust. 7 w/w ustawy, gdyż egzekucja należności prowadzona jest skutecznie. Wskazał przy tym na fakt wyegzekwowania od poręczającego z wynagrodzenia za pracę kwoty 1.962,18 zł, od żony skarżącego kwoty 124,74 zł a z licytacji nieruchomości skarżącego uzyskano kwotę 4.675 i 2.142,50 zł. Ponadto regularnie wpływają do organu kwoty wynikające z porozumienia z poręczającym. Na koniec odniósł się do sytuacji finansowej skarżącego, wskazując, że dochód netto na osobę w dwuosobowej rodzinie skarżącego wynosi 273,92 zł. oraz, że nie korzysta on z pomocy ośrodka pomocy społecznej, co pozwala ostatecznie uznać, że skarżący posiada środki na utrzymanie a wskutek postępowania egzekucyjnego wyegzekwowano od zobowiązanych część zadłużenia. W odwołaniu od w/w decyzji A. C. zakwestionował ustalenie organu, że doszło do skutecznej licytacji nieruchomości, gdyż stoi temu m.in. na przeszkodzie okoliczność, że nieruchomości stanowią drogi dojazdowe do innych nieruchomości. Zaprzeczył również ustaleniu organu, że kwota, którą dysponuje tj. 273,92 zł wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Wręcz przeciwnie, powoduje zdaniem skarżącego życie na skraju ubóstwa. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, podkreślając, że brak podstaw do umorzenia należności wynika z tych okoliczności, iż stan majątkowy głównego dłużnika oraz poręczycieli pozwala na zaspokojenie przynajmniej w części roszczenia wierzyciela. Trwające egzekucje jak i czynności poza egzekucyjne są skuteczne. Organ ten odwołał się również do opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia dla Miasta, która wyraziła negatywną opinię w sprawie umorzenia należności skarżącemu, zauważając, że to bierna postawa dłużnika (nie spłacanie zobowiązania) spowodowała postępowanie egzekucyjne i niedogodności finansowe, które z faktu prowadzenia egzekucji wynikają dla skarżącego. Dodał też, że decyzja w przedmiocie umorzenia jest decyzją uznaniową co oznacza, że nawet po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji po stronie organu brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. W skardze na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. powtórzył argumentację z odwołania, dodatkowo nie zgadzając się z zarzutem bierności w spłacie zobowiązań, gdyż to sytuacja życiowa – brak środków finansowych – spowodowała w rezultacie brak możliwości spłaty zobowiązań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości sądu uniemożliwia orzeczenie przez sąd o umorzeniu należności z tytułu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, jeżeli wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które (...) otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty (...) jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Określona w powyższym artykule instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chruścielewski. J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ, podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się praktycznie do argumentacji skarżącego, stwierdzając, że umorzenie należności nie znajduje uzasadnienia w poczynionych ustaleniach faktycznych, gdyż skarżący posiada majątek do którego egzekucja może być kierowana , a ponadto wpływają kwoty od poręczycieli. Komornik przekazuje niewielkie kwoty od żony dłużnika – G. C. Nie jest też znana kwota jaką komornik uzyskał ze sprzedaży licytacyjnej nieruchomości należących do dłużnika, a jedynie kwota wynikająca z operatu szacunkowego. Powyższe oznacza, że organ I instancji nie odniósł się do argumentów podnoszonych we wniosku o umorzenie należności i nie rozważył sprawy według przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy. Art. 76 ust. 7 został zmieniony z dniem 1 listopada 2005 r. przez art. 1 pkt 44 lit. b) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366). Od tej daty warunkiem umorzenia należności nie jest występowanie określonych w tym przepisie przesłanek również i u poręczycieli, a wyłącznie u osoby, która otrzymała jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Organ ograniczył się do stwierdzenia ,że sam fakt wpływu jakichkolwiek środków na pokrycie zadłużenia świadczy o tym , że egzekucja jest skuteczna co wyklucza możliwość umorzenia którego domaga się skarżący. Nie dostrzegł natomiast , że skarżący domagał się umorzenia powołując się na swoją szczególnie trudną sytuację rodzinna wynikającą z trudności materialnych oraz ze stanu zdrowia skarżącego, który był wielokrotnie hospitalizowany Powołane we wniosku o umorzenie okoliczności wskazują na konieczność dokonania analizy sytuacji skarżącego z ze względu na przesłankę określoną w pkt 2 ustępu 7 art. 76 ustawy promocji zatrudnienia (...), natomiast organy ograniczyły się do przesłanki określonej w pkt 4 tego przepisu. Należy w tym miejscu powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2001r . sygn. akt SA/Rz298/00, który pomimo że zapadł na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 1997 r. Nr 25 poz. 128 ze zm ), znajduje w pełni odniesienie do regulacji zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mianowicie , organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy , powinien w tym samym postępowaniu zbadać rozpoznawany wniosek w odniesieniu do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek umorzenia mogących w danej sprawie znajdować zastosowanie. Ograniczenie do jednej z przesłanek oznacza nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i stanowi uchybienie postępowania w szczególności art. 7. oraz 77 k.p.a., o istotnym znaczeniu dla wyniku tego postępowania . Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącego, możliwości zarobkowych, z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, eksploatacji zajmowanego mieszkania; wydatkami na żywność, leczenie, podstawowe dobra kultury). Art. 76 ust. 7 ustawy zawiera cztery różne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności, każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie, dlatego organ powinien dokonać analizy sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem oczywiście art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącego oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności. Organ wydał decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, co powoduje, że decyzja ta wymyka się kontroli sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie sądu doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a., co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy obu instancji przekroczyły granice prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). W związku z powyższym wskazać należy, że organ drugiej instancji, podejmując rozstrzygnięcie, powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu oraz odnieść się do argumentów skarżącego i do złożonych przez niego dokumentów w aktach administracyjnych, a także wyników postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 lit. a , c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)